III SA/Łd 194/12

Dnia 17 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 roku sprawy ze skargi B. K. i A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej zmiany klas glebowych i rodzaje użytków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł.na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), § 66 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, póz. 454), § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1956 r. Nr 19, poz. 97) uchylił decyzję z dnia [...] zatwierdzającą zmiany klas glebowych i rodzaje użytków na działkach o nr [...] położonych w Ł.przy ul. [...] i zatwierdził klasyfikację gruntów i użytków na działkach [...] co zostało uwidocznione na mapie klasyfikacyjnej stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania, wskazując, iż w związku z odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zatwierdzającej zmiany klas glebowych i rodzaje użytków na działkach nr [...] złożonym przez właścicieli działek – B. K. i A. K., Wydział Geodezji i Katastru pismem z dnia [...] zwrócił się do Wojewódzkiego Biura Geodezji w Ł.o dokonanie ponownej kontroli klas i użytków gruntowych działek nr [...]. Następnie w dniu [...] r., pracownik Leśnictwa Miejskiego – Ł. dokonał ponownych oględzin w terenie. W stanowisku z dnia [...] roku Leśnictwo Miejskie potwierdziło, że na terenie działek o nr [...] występuje las w granicach zgodnych z ustaleniami taksatorów leśnych, a na terenie działki nr [...] granica lasu ma inny przebieg. W zachodniej części działki nr [...] posadowiony jest nieużytkowany budynek mieszkalno- gospodarczy, a grunt w jego najbliższym otoczeniu wygrodzony jest siatką. Obszar ten nie uległ procesowi naturalnej sukcesji, stanowiąc enklawę gruntów zabudowanych w granicach oznaczonych na załączonym szkicu (szkic z oględzin i pomiarów użytków na działce nr [...] na dzień 11 lutego 2008 r.). Leśnictwo Miejskie – Ł. stwierdziło również, że część drzewostanu na działce o nr [...]została usunięta. Właściciel lasu nie uzyskał decyzji o wyłączeniu z produkcji leśnej w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, usunięcie natomiast drzewostanu z gruntu leśnego nie jest równoznaczne ze zmianą sposobu użytkowania, a wymaga odnowienia tj. ponownego wprowadzenia roślinności leśnej. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł.zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia zadań z zakresu gospodarki leśnej do wykonania w lesie na nieruchomości oznaczonej nr [...], do czasu zakończenia postępowania dotyczącego klasyfikacji przedmiotowego gruntu przez Wydział Geodezji Katastru i Inwentaryzacji Urzędu Miasta Ł. w trybie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. W trakcie kontroli użytków i klas gruntów wykonanej w dniu [...] roku przez klasyfikatora Wojewódzkiego Biura Geodezji, ustalono na poszczególnych działkach następujące zmiany: na działce nr [...] -PsV zmieniono na LsV, RV zmieniono na B/RV; na działce nr [...] -część PsV zmieniono na LsV, RV zmieniono na -LsV, rów W opisano jako W/LsV; na działce nr [...]- część LV zmieniono na LsV, RVI i LzV zmieniono na LsV, rów W opisano jako W/LsV. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. uchylił więc swoją decyzję [...] r. i zatwierdził zmiany klas glebowych i użytków gruntowych na działkach nr [...], zaproponowane przez Wojewódzkie Biuro Geodezji. Od powyższej decyzji strony wniosły odwołanie. Decyzją z dnia [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia [...] r. organ wystąpił do Wojewódzkiego Biura Geodezji z prośbą o przeprowadzenie ponownej kontroli klas i użytków gruntowych na działkach nr [...] W dniu 3 sierpnia 2010 r. klasyfikator - gleboznawca Wojewódzkiego Biura Geodezji dokonał, w obecności A.K., wizji lokalnej na nieruchomości, w wyniku której stwierdzono, że działka nr [...] o pow. 0,3020 ha porośnięta jest drzewostanem leśnym (LsV). Na działce o nr [...] posadowiony jest niezamieszkany budynek - ogrodzony siatką. Obok siedliska rosną pojedyncze drzewa owocowe, pozostałość starego sadu. Dalej w kierunku rowu, teren zmienia swój charakter, występuje tu pastwisko oraz las. Działka o nr [...] jest obszarem zróżnicowanym, porośniętym drzewostanem leśnym w części północno-zachodniej oraz południowej dochodzącej do ulicy [...]. Jest to teren trudny do użytkowania i pielęgnowania z uwagi na wiele niedogodności- teren podmokły. W środkowej części znajduje się nieużytek. Pozostały obszar ww. działki jest użytkiem rolnym - łąką. Opinię klasyfikatora- gleboznawcy potwierdza stanowisko Leśnictwa Miejskiego-Ł.(pismo z dnia [...]) Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. uchylił decyzję nr [...] r. i zatwierdził zmiany klas glebowych i użytków gruntowych na działkach nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A.K. i B. K.zarzucając zaskarżonej decyzji m. in. błędnie dokonaną klasyfikację gruntów na działkach o nr [...] tj. wprowadzenie użytku Ls zamiast Lz. Ponadto zdaniem skarżącego – A.K. działkę o nr [...] sklasyfikowano w całości jako Ls, chociaż tylko 30 % jej powierzchni jest pokryta drzewostanem, Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż organ I instancji powinien ustalić faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości, biorąc pod uwagę cały katalog użytków gruntowych wymienionych w załączniku nr 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze wytyczne Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, organ I instancji w decyzji z dnia [...]r., wskazał, iż przedmiotowe grunty nie mogą zostać zakwalifikowane jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe oznaczone symbolem "Bz", ponieważ klasyfikacja gruntów odzwierciedla stan faktyczny klas i użytków gruntowych. Zaliczanie gruntów do określonego użytku gruntowego odbywa się ze względu na sposób ich faktycznego zagospodarowania. W związku z powyższym, stosownie do załącznika nr 6 rozporządzenia, w oparciu o stanowisko Wojewódzkiego Biura Geodezji w Ł. i Leśnictwa Miejskiego-Ł., organ zastosował oznaczenie użytków gruntowych przewidzianych dla przedmiotowych gruntów zgodnie ze stanem rzeczywistym na gruncie. Organ podkreślił, iż A.K. był obecny podczas oględzin na przedmiotowych działkach w dniu [...] r., podpisał notatkę służbową oraz protokół proponowanych zmian w klasyfikacji gruntów nie wnosząc uwag i zastrzeżeń. Jako podstawę dokonanych zmian przyjęto wyniki badań terenowych przeprowadzonych przez klasyfikatora gruntów Wojewódzkiego Biura Geodezji w Ł. Dokonując natomiast analizy operatu klasyfikacyjnego wykonanego przez Wojewódzkie Biuro Geodezji stwierdzono jego zgodność ze stanem faktycznym na gruncie i opisanym w protokole. Zatwierdzenie zatem powyższych zmian ma zatem w ocenie organu jedynie na celu doprowadzenie do zgodności posiadanej w tym zakresie dokumentacji klasyfikacyjnej gruntów ze stanem faktycznym na gruncie. Zmiany klasyfikacji zostały udowodnione dokumentami pomiarowymi i klasyfikacyjnymi sporządzonymi przez Wojewódzkie Biuro Geodezji w Ł. Od powyższej decyzji B. K. złożyła odwołanie, w którym wskazała, że stwierdzenie, że działka o nr [...] o powierzchni 0,3020 ha porośnięta jest drzewostanem jest niezgodne ze stanem faktycznym. Podniosła, iż niezalesiona części działki nr [...] stanowi integralną część siedliska wokół domu. Skarżąca wskazał, iż wizji lokalnej uczestniczył jej mąż, który nie podpisał żadnego protokołu z oględzin. W obrębie działki o nr [...] obszar zakwalifikowany jako las również jest niezgodny ze stanem faktycznym. Od powyższej decyzji A.K. również złożył odwołanie, zarzucając organowi oparcie zaskarżonej decyzji na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. W uzupełnieniu odwołania A. K. podniósł, że na działach o nr [...] dokonano zmiany klasyfikacji gruntów rolnych na grunty leśne Ls zamiast na Lz. Wskazał, że działkę oznaczoną nr [...] w całości zaklasyfikowano jako grunt leśny, podczas gdy faktycznie 35% obszaru nie posiada i nigdy nie posiadało żadnego drzewostanu. Większość natomiast gruntów pod rowami melioracyjnymi zaklasyfikowano jako grunty leśne, podczas gdy znaczna ich część znajduje się na pastwiskach i łąkach. Na działce oznaczonej nr [...] i użytku oraz klasie oznaczonej LsV przyjęto powierzchnię 0,2064 m2 podczas gdy faktycznie są to dwie działki zadrzewione o powierzchni około 410 m2 i 240 m2. Ponadto działka o nr [...] o powierzchni 2540 m2 ma kształt równoramiennego trójkąta, a nie jak przyjęto nieregularnego trapezu o powierzchni 2200 m2. Skarżący podkreślił, iż w zatwierdzonej zmianie klasyfikacji gruntów i użytków na działkach o nr [...]w sumie nie uwzględniono, że na obszarze o powierzchni ponad 3000 m2, nie ma i nie było zakrzewienia i zadrzewienia, co oznacza, że wymienione działki powinny być zaklasyfikowane jako grunty rolne a nie leśne. Skarżący wskazał również, że nigdy nie występował o założenie lasu w trybie ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach. Tereny zadrzewione zostały porośnięte drzewami samosiejkami w trakcie toczącego się od wielu lat postępowania. Do pisma skarżący załączył dokumentację fotograficzną w postaci zdjęć satelitarnych z roku 2008, potwierdzającą , że na ok. 70% spornej powierzchni nie ma lasu, zdjęć wykonanych w lutym 2010 roku również potwierdzających brak drzewostanu na przedmiotowych działkach, kserokopię planu miasta Ł. z 2009 roku potwierdzającego, że na spornych obszarze istnieje droga, opinii sporządzonej przez uprawnionego geodetę potwierdzającej występowanie zadrzewień na mniejszej powierzchni aniżeli wynika to z wydanej decyzji. Decyzją z dnia [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż toczące się postępowanie dotyczyło zmiany użytków gruntowych i ich gleboznawczej klasyfikacji na działkach [...]położonych w Ł. w obrębie [...]. W trakcie postępowania została dokonana w terenie kontrola klasyfikacji gruntów i użytków przez klasyfikatora. W wyniku tej kontroli sporządzono operat ponownej klasyfikacji wraz z protokołem, mapą klasyfikacyjną i wykazem zmian danych ewidencyjnych. Protokół z dokonanych czynności podpisał bez uwag, będący przy ich wykonywaniu A. K. Z akt zgromadzonych w sprawie wynika, iż organ rozpatrując sprawę oparł się również na opinii Leśnictwa Miejskiego w Ł. z dnia [...] r. potwierdzonego ponownie pismem z dnia [...] r. Z opinii wynika, iż na terenie działek o [...] występuje las w granicach zgodnych z ustaleniami taksatorów leśnych, a poza tym na działce [...] część drzewostanu została usunięta, a właściciele nie uzyskali decyzji o wyłączeniu z produkcji leśnej. Usunięcie drzewostanu z gruntu leśnego nie jest równoznaczne ze zmianą sposobu użytkowania, a wymaga jedynie odnowienia tj. ponownego wprowadzenia roślinności leśnej. Leśnictwo Miejskie Ł. wszczęło postępowanie administracyjne w tej sprawie w trybie nadzoru nad gospodarką leśną. Na potwierdzenie swoich racji tzn. niezgodność określonych przez organ pierwszej instancji zasięgów użytków ze stanem faktycznym, A.K. przedstawił opinię geodety wraz z prawidłowo jego zdaniem naniesionymi zasięgami użytków gruntowych na mapie ewidencyjnej. Dowód ten jednak po pierwsze powstał już po zakończeniu postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, a po drugie został sporządzony przez geodetę, ale nie został zgłoszony jako praca geodezyjna, a także nie został poddany kontroli i nie został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tym samym nie jest to dowód wiarygodny dla organów administracji. Organ podkreślił, iż ewidencja gruntów jest jedynie rejestrem, a zapisy w niej zawarte opierają się tylko na dokumentach dostępnych organowi prowadzącemu. W skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący B.K. i A.K. podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniach dodatkowo podkreślili, iż dokonana zmiana klasyfikacji gruntów i użytków rolnych na leśne jest ingerencją w prawo własności i pozbawia właścicieli możliwości władania nieruchomością rolną i uzyskiwania pożytków z gospodarstwa rolnego. Zmusza właścicieli nieruchomości do utrzymywania obszarów leśnych, składających się z drzewostanu o niskiej jakości powstałego z samosiejek. Zarzucając naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 78 k.p.a. skarżący podkreślili, iż ustalenia poczynione podczas wizji lokalnej są sprzeczne z wcześniejszymi ustaleniami Leśnictwa Miejskiego w Ł. W szczególności dotyczy to działki oznaczonej nr [...] na której części znajduje się działka przyzagrodowa o powierzchni 3000 m2, na której oprócz budynku mieszkalnego i zabudowań gospodarczych znajduje się sad składający się z kilkudziesięciu drzew owocowych, co wyklucza istnienie w tym miejscu kiedykolwiek lasu. Zarzucając nierzetelność i nieprawidłowość dokonanych pomiarów działek skarżący wskazali na istniejące rozbieżności w zakresie powierzchni zadrzewionej i niezadrzewionej. Podkreślili, że organ nie uwzględnił żadnego z przedstawionych w toku postępowania dowodów z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady informowania stron i innych uczestników postępowania. Organy, które wiedziały bowiem o zleceniu przez skarżącego geodecie uprawnionemu sporządzenia opinii, nie poinformowały o tym, że taka opinia powinna być zgłoszona jako praca geodezyjna do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Naraziło to skarżących na dodatkowe koszty, gdy tymczasem dowód ten w ogóle nie został uwzględniony. W ocenie skarżących doszło tym samym do naruszenia art. 78 i 77 K.p.a. Podnieśli, że zmiana klasyfikacji gruntów na Ls, zamiast na Lz jest w ich ocenie niezgodna z prawem i nie ma uzasadnienia ekonomicznego. Powoduje konieczność utrzymywania chaotycznie rosnącego drzewostanu o niskiej jakości i wartości ekonomicznej. Dodatkowo nie bez znaczenia jest fakt, że w spornym obszarze planowany jest przebieg drogi S-14, skutkiem czego będzie konieczność usunięcia drzewostanu, co z kolei będzie stanowiło dodatkowy koszt wywłaszczenia tych terenów, który będzie musiał pokryć Skarb Państwa. W odpowiedzi na skargę Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. wniósł o oddalenie skarg. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podjętym na rozprawie w dniu 17 maja 2012r., z niniejszą sprawą została połączona sprawa o sygn. akt III SA/Łd 195/12 w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a. celem ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia. W sprawie o sygn. akt III SA/Łd 195/12 przedmiotem zaskarżenia jest również decyzja Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...]. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł.z dnia [...]. w sprawie uchylenia decyzji [...]. i zatwierdzenia zmian klas glebowych i rodzajów użytków na działkach nr [...]. Stan faktyczny tej sprawy jest tożsamy ze stanem faktycznym sprawy o sygn. akt III SA/Łd 194/12. Skarżący A.K. sformułowała takie same zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Do odpowiedzi na skargi załączono akta administracyjne wspólne dla obu spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. nr 270) – [zwanej dalej w skrócie – p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Analiza akt przedmiotowej sprawy doprowadziła Sąd do konstatacji, że w świetle ustalonych okoliczności faktycznych zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Stosownie bowiem do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Należy zaznaczyć, iż rażące naruszenie prawa dotyczy sytuacji, gdy występuje oczywista sprzeczność treści decyzji z treścią przepisu prawnego. Musi zatem występować jawna niezgodność rozstrzygnięcia z treścią obowiązującego przepisu. Niezgodność taka musi mieć charakter wyraźny i oczywisty. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 1996 roku w sprawie III SA 529/95 (Biuletyn Sądowy nr 6 z 1996 r. s. 3), w wyroku z dnia 21 października 1992 roku w sprawie V SA 86/92 (ONSA nr 1 z 1993 r. poz. 23) i w wyroku z dnia 6 lutego 1995 roku w sprawie II SA 1531/94 (ONSA nr 1 z 1996 r., poz. 37). Z kolei w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 roku w sprawie OSK 1134/04 (LEX nr 165717) wskazano, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zgodnie z art. 132 § 1 Kpa., jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. W świetle zaś art. 133 Kpa., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Analiza treści powyższych uregulowań prawnych prowadzi do wniosku, że warunkiem wydania przez organ pierwszej instancji nowej decyzji, o której mowa w art. 132 § 1, jest, aby odwołanie zasługiwało w całości na uwzględnienie. Uwzględnienie odwołania w całości, to uwzględnienie co do treści żądania zawartego w odwołaniu oraz uwzględnienie żądania co do zakresu zmiany decyzji. Należy podzielić prezentowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że uwzględnienie żądania w całości to zmiana decyzji na korzyść strony. Organ administracji publicznej, który uznał, że brak jest przesłanek formalnych do wydania nowej decyzji, albo że odwołanie nie może być uwzględnione w całości, jest obowiązany postąpić zgodnie z przepisem art. 133, tzn. przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. W wyroku z NSA z dnia 28 maja 2008r. w sprawie sygn. akt II OSK 560/07 (LEX 489629), Sąd ten stwierdził, że: Przepis art. 132 k.p.a. daje organowi I instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania terminu określonego w art. 133 k.p.a. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. Wzruszenie decyzji w trybie art. 132 k.p.a., przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków ustanowionych w § 1 i § 2 tego przepisu, jak i przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa. W tym miejscu należy przypomnieć, że przedmiotowa sprawa rozpoczęła się od wydania z urzędu w dniu [...]., przez Prezydenta Miasta Ł., decyzji nr [...] zatwierdzającej zmiany użytków i klas glebowych na działkach oznaczonych numerami [...]. Decyzja zawierała pouczenie o możliwości odwołania w terminie 14 dni do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego za pośrednictwem Prezydenta Miasta Ł. Z akt administracyjnych wynika, że B. K. powyższą decyzję doręczono [...]. Na rozprawie skarżąca oświadczyła, że otrzymała przedmiotową decyzję przy okazji pobytu w urzędzie. Wcześniej nikt nie usiłował doręczyć jej decyzji w żaden sposób. A.K.oświadczył na rozprawie, ze przedmiotowa decyzja nigdy nie została mu doręczona. Z akt administracyjnych wynika, że jeden egzemplarz decyzji został doręczony J. P. – sąsiadce z lokalu nr 2 w dniu 8 kwietnia 2006r. Skarżący na rozprawie potwierdził , że J. P. jest jego sąsiadką, ale nigdy nie przekazała mu decyzji. W dniu [...]., do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wpłynęło pismo B. K., zawierające stwierdzenie, że nie zgadza się z decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Pismo to zostało przekazane na podstawie art. 65 K.p.a. do Urzędu Miasta Ł.– Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji celem załatwienia zgodnie z kompetencjami. W świetle obowiązującego prawa po otrzymaniu powyższego pisma, które bezspornie wpłynęło w terminie odwoławczym i wyrażało niezadowolenie z decyzji organ miał dwie możliwości. Po pierwsze uwzględnienie odwołania w całości i orzeczenie na korzyść strony w trybie art. 132 K.p.a. po spełnieniu przesłanek wynikających z tego przepisu lub przesłanie w terminie 7 dni odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego tj. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji z rażącym naruszeniem art. 132 i 133 procedował w przedmiotowej sprawie. Nie wydał bowiem decyzji w trybie art. 132 i nie przesłał odwołania w terminie 7 dni do organu odwoławczego, notabene nie przesłał tego odwołania do dnia wydania wyroku. W tej sytuacji decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]., uchylająca własną decyzję Prezydenta z dnia [...]. została wydana bez podstawy prawnej. W tym miejscu należy bowiem wskazać, że podstawą prawną decyzji z [...]. był art. 104 K.p.a., art. 20 ust. 3, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 66 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Należy w związku z tym stwierdzić, że art. 104 K.p.a. nie stanowi podstawy prawnej wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej podstawy prawnej uchylenia własnej decyzji przez organ I instancji po wniesieniu prze stronę odwołania, jeżeli nie jest to decyzja wydana w trybie art. 132 K.p.a. Artykuł 104 K.p.a., zawiera procesowe pojęcie decyzji administracyjnej, a podstawę prawną wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Wskazane jednak przez Prezydenta w podstawie prawnej decyzji przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego również nie stanowią podstawy prawnej uchylenia przez organ I instancji jego własnej decyzji w trybie odwoławczym. Wprawdzie w decyzji tej stwierdzono, że została ona wydana po rozpoznaniu wniosku B. K. i A. K., jednak z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że jest to decyzja wydana w toku postępowania zainicjowanego pismem B. K. z dnia [...]., które organ winien traktować jako odwołanie. Zaznaczyć bowiem wypada, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano stanowisko, w świetle którego jedynym co decyduje o tym, czy wystąpienie strony kwalifikuje się jako odwołanie, jest element negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji, któremu strona dała wyraz (np. postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2009r. w sprawie sygn. akt II OSK 166/09, LEX 557050). Oznacza to, że zasadniczym elementem świadczącym o zakwalifikowaniu pisma strony, jako odwołanie, jest jej niezadowolenie z decyzji i elementem przesądzającym o takiej kwalifikacji jest jego treść. Wobec powyższego każde pismo strony, z którego wynika wola dalszego czy ponownego rozpatrzenia jej sprawy, powinno być przez organ potraktowane jako pismo uruchamiające dalszy dopuszczalny prawnie etap kolejnego rozpatrywania tej sprawy przez inny organ lub sąd. Wystarczy, gdy z treści pisma wynika, że dotychczasowe załatwienie sprawy nie satysfakcjonuje strony. Jak bowiem stwierdził NSA w wyroku z dnia 11 marca 2008r. w sprawie II GSK 458/07 (Lex 469753) "Odwołanie nie wymaga szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, że z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, czy zarzuty zostaną podniesione w uzasadnieniu odwołania, czy zgłoszone zostaną w terminie późniejszym, lecz przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie został bowiem sformułowany zakaz rozważania przez organ II instancji zarzutów zgłoszonych po upływie terminu do wniesienia odwołania. Z pisma B.K. , które wpłynęło w dniu [...]. do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej jednoznacznie wynika, że nie zgadza się z decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Godzi się w tym miejscu podkreślić, iż początkowo zamiarem organu I instancji było rozpoznanie odwołania w trybie art. 132 K.p.a. Świadczy o tym korespondencja organu I instancji z dnia 3 i 18 lipca 2006r. Organ I instancji zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. w trybie art. 132 i art. 133 K.p.a. o skontrolowanie użytków i klas gruntów na działkach nr [...]. Wypada jednak podkreślić, że postępowanie dowodowe nie jest prowadzone przez organ w wypadku art. 132 k.p.a. W tym postępowaniu organ I instancji podejmuje następujące czynności procesowe: zawiadamia strony o wniesieniu odwołania, następnie ustala czy może skonsumować kompetencję do samokontroli decyzji - ustala zatem łączne wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 132 § 1 k.p.a. W ramach samokontroli decyzji organ administracji najpierw musi dokonać kontroli własnego postępowania, jakie przeprowadził przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Powinien ponownie rozpoznać sprawę i ustalić, czy stanowisko zajęte poprzednio w danej sprawie może być zmienione czy nie. W kolejnej fazie powinien skonfrontować to swoje stanowisko z żądaniem stron wyrażonym w odwołaniu. Jeżeli organ ustali, że nie może wzruszyć własnej decyzji - bowiem przesłanki z art. 132 § 1 i 2 k.p.a. nie zostały spełnione - to w terminie 7 dni powinien przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi II instancji. Niestety sprawa nie została załatwiona w trybie art. 132 K.p.a. Z akt sprawy wynika również , że odwołanie B. K. z dnia [...]r. nigdy nie zostało przesłane do organu odwoławczego. Jak zaś wykazano wyżej w okolicznościach przedmiotowej sprawy wskazane w decyzji Prezydenta z dnia [...]. podstawy prawne nie upoważniały Prezydenta do podjęcia zawartego w tej decyzji orzeczenia, rozstrzygającego o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...], i orzeczeniu co do istoty w zakresie zatwierdzenia zmian klas glebowych i rodzajów użytków. Na nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji wskazywał WINGiK już w decyzji z dnia [...], tym bardziej więc zastanawiające jest stanowisko organu odwoławczego, który rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...]., nie zwrócił uwagi na kardynalne błędy w procedurze organu I instancji i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję , czym rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wskazane powyżej naruszenia prawa wyczerpujące przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, którymi dotknięte są obie wydane w niniejszej sprawie decyzje, czynią bezprzedmiotowym dalej idącą kontrolę zaskarżonej decyzji, gdyż zbędne jest, a nawet przedwczesne ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych skargi dotyczących zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie organy orzekające uwzględnią więc fakt, iż w obrocie prawnym funkcjonuje skutecznie wniesione w dniu [...]. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]., które powinno zostać przekazane wraz z aktami sprawy do rozpoznania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. Nie ma przy tym znaczenie, że odwołanie zostało wniesione do organu niewłaściwego, zgodnie bowiem z treścią art. 65 § 2 podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że w aktach administracyjnych nie ma dowodu skutecznego doręczenia decyzji z dnia [...]. A. K., współwłaścicielowi działek nr [...]. Adnotacja na decyzji o jej doręczeniu J. P. nie spełnia bowiem przesłanek z art. 43 K.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł stosownie do art. 152 p.p.s.a. a.ł