III SA/Łd 235/22

8 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), po rozpoznaniu 8 czerwca 2022 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Sieradz z 11 marca 2020 r. nr XXII/136/2020 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 11 marca 2020 r. Rada Gminy Sieradz podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 40 ust. 3 i 8 ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d.", uchwałę nr XXII/136/2020 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchy drogowego oraz reklam. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Sieradzu zaskarżając ją w części, tj. w zakresie "§ 2 ust. 1 pkt 1-3, 5, § 4". Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa: 1. art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), zwanej dalej "Konstytucją RP", oraz art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. poprzez wskazanie w § 2 ust. 1 pkt 1-3 pokrywających się zakresów stawek opłat za każdy dzień zajęcia pasa drogowego uzależnionych od szerokości jezdni co powoduje, że regulacja nie jest precyzyjna i stwarza możliwość przyjęcia dla tożsamych stanów faktycznych dwóch różnych opłat; 2. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez niewyczerpanie delegacji ustawowej i zaniechanie odrębnego uregulowania wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla "obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej" mieszczących się w zakresie pojęciowym "obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam" co powoduje, że dla wskazanych obiektów, w tym tych dotyczących infrastruktury telekomunikacyjnej, obowiązuje ogólna regulacja zawarta w § 4 zaskarżonej uchwały, gdzie określono stawkę w wysokości 1 zł, podczas gdy w przypadku urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej winna ona wynosić maksymalnie 0,20 groszy; 3. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez uregulowanie opłaty odnoszącej się do "urządzeń" infrastruktury telekomunikacyjnej w zaskarżonej uchwale dwukrotnie i odmiennie w przepisach § 2 ust. 1 pkt 5 oraz § 3 ust. 1 pkt 4, w tym w § 2 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały w sposób sprzeczny z treścią art. 40 ust. 8 u.d.p. i w sposób nieodnoszący się do dróg będących w zarządzie samorządu gminnego, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 4, na które to przepisy powołano się w pierwszej części paragrafu. Wskazując na powyższe prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały (oraz uchwały zmieniającej) w zaskarżonej części oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu prokurator podniósł, że analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że w zakresie § 2 ust. 1 pkt 1-3 została ona uchwalona z istotnym naruszeniem prawa. Przyjęty sposób regulacji przy przedziałach odpłatności za zajęcie pasa drogowego częściowo się pokrywa ("do 20 % szerokości, 20%-50%, 50%, szerokości do 100%"). Taka regulacja nie jest poprawna w świetle zasad prawidłowej legislacji, ponieważ stoi w sprzeczności z obowiązkiem organu zachowania jasnego i spójnego przekazu uchwalonego aktu prawa miejscowego. Pokrycie się zakresów procentu zajętej powierzchni pasa drogowego uniemożliwia jednoznaczne określenie stawki opłat, od której to wielkości stawka ta jest zależna. Skoro rada gminy postanowiła wprowadzić kryterium procentowe określenia powierzchni zajęcia pasa drogowego w celu zróżnicowania stawek opłat, to działanie to powinno pociągać za sobą faktyczne zróżnicowanie wysokości tych stawek, czego jednak w zaskarżonej uchwale nie zawarto. W § 2 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały wskazano, że za zajęcie 1 m2 powierzchni jezdni pasa drogowego dróg będących w zarządzie samorządu gminnego, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 4 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia: przy zajęciu pasa drogowego przez obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej – 0,20 zł. Przepisy § 1 pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały odnoszą się wprost do art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 u.d.p., a nie odnoszą się do art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., w którym jest mowa o "urządzeniach" infrastruktury technicznej (każdej infrastruktury, a zatem i tej telekomunikacyjnej). Artykuł 40 ust. 2 pkt 1 i 4 u.d.p. nie reguluje kwestii odnoszących się do umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury, jak reguluje to uchwala Rady Gminy Sieradz. Co więcej, w § 3 ust. 1 pkt 4 wskazano, tym razem prawidłowo, że za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 2 ustala się następujące roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia: (...) oplata za umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej wynosi 20,00 zł. Kwestia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej została w przepisach dwukrotnie uregulowana i odmiennie, w tym w uregulowana w § 2 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały w sposób sprzeczny z treścią art. 40 ust. 8 u.d.p., nie odnoszący się do dróg będących w zarządzie samorządu gminnego, o których mowa w § 1 pkt 1 i 4, na które to przepisy powołano się w pierwszej części paragrafu. W § 2 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały wprawdzie uregulowano kwestię stawki opłat za każdy dzień zajęcia pasa drogowego przez obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej na kwotę 0,20 groszy, jednakże w części wstępnej § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że jego punkty odnoszą się do § 1 pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały, a zatem i nie odnoszą się ani do "urządzeń infrastruktury technicznej", ani do "obiektów budowlanych oraz reklam", o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. Powyższe powoduje, że w zakresie mieszczącym się w pojęciu obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej znajduje zastosowanie przepis § 4 zaskarżonej uchwały, który w sposób ogólny reguluje opłatę za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały na kwotę 1 zł, podczas gdy w zakresie obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej opłata ta winna zostać określona maksymalnie na kwotę 20 groszy dziennie (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Wskazane naruszenia mają charakter istotny, bowiem jako skutkujące wprost naruszeniem wyraźnej dyspozycji przepisów ustawy, nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Sytuacja, w której organy jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań własnych wykraczają poza normy ustawowo określone lub nie wypełniają delegacji ustawowej, kłóci się z zasadą legalizmu, jak też osłabia zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej zaskarżone przepisy jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wyeliminowanie wskazanych zapisów uchwały nie będzie wpływać na jej integralność, co sprawia, że może ona w sposób prawidłowy nadal funkcjonować w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę organ administracji stwierdził, że podziela przedstawioną w niej argumentację oraz wnosi o uwzględnienie skargi w całości. Organ administracji nie ustosunkował się do zawartego w skardze wniosku prokuratora o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wobec tego w wykonaniu zarządzenia z 23 marca 2022 r. zawiadomiono organ administracji o zgłoszeniu przez prokuratora powyższego wniosku oraz wezwano do ustosunkowania się do niego w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. 24 marca 2022 r. doręczono organowi administracji zawiadomienie wraz z wezwaniem i pouczeniem o treści art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Pomimo upływu zakreślonego w zarządzeniu z 23 marca 2022 r. terminu, organ administracji nie odniósł się do wniosku prokuratora o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie w skardze prokurator wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Z uwagi na to, że w odpowiedzi na skargę organ administracji nie odniósł się do tego wniosku w wykonaniu zarządzenia z 23 marca 2022 r. doręczono organowi administracji 24 marca 2022 r. zawiadomienie o złożeniu przez prokuratora tego wniosku. Określony w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. termin do zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy upłynął zatem 7 kwietnia 2022 r. (w czwartek). W terminie tym organ administracji nie zgłosił jednak takiego żądania. Nie odniósł się w ogóle do wniosku skarżącego prokuratora. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Należy też podnieść, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, a nie tylko w zakresie wskazanym w skardze. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego. Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a. Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.), stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07; z 2 grudnia 2020 r., II OSK 2068/20). Powtórzenie zapisu ustawowego w akcie prawa miejscowego jest, co do zasady, niedopuszczalne. Konsekwencją dokonania takiego powtórzenia jest wystąpienie przesłanki istotnego naruszenia prawa (tak np. NSA w wyroku z 25 lipca 2019 r., II OSK 1782/18). W akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, czy rozporządzeń. Celem aktu prawa miejscowego nie jest informowanie jego adresatów o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz normatywne regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., II OSK 2068/20). Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2 marca 2021 r., III SA/Gl 761/20). Podkreślić należy, że przedmiot niniejszej sprawy stanowi uchwała Rady Gminy Sieradz z 11 marca 2020 r., nr XXII/136/2020 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchy drogowego oraz reklam, a nie uchwała ją zmieniająca, tj. uchwała Rady Gminy Sieradz nr XXVII/167/2020 z 16 września 2020 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXII/136/2020 Rady Gminy Sieradz z dnia 11 marca 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Z tych względów przedmiotem oceny sądu są regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale z 11 marca 2020 r., a nie regulacje uchwały ją zmieniającej z 16 września 2020 r. Uchwała Rady Gminy Sieradz nr XXVII/167/2020 z dnia 16 września 2020 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXII/136/2020 Rady Gminy Sieradz z dnia 11 marca 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może stanowić przedmiot odrębnej skargi i wtedy jej postanowienia będą stanowić przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Stosownie do art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W myśl natomiast art. 40 ust 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że nie została wypełniona delegacja określona w art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 2 u.d.p., gdyż w sposób wadliwy określa stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na cele wymienione 40 ust. 2 pkt 1 i 4 u.d.p., tj. za prowadzenie robót w pasie drogowym oraz zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3, tj. prowadzenia robót w pasie drogowym umieszczania w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały określono, że za zajęcie 1 m2 powierzchni jezdni pasa drogowego dróg będących w zarządzie samorządu gminnego, o którym mowa w § 1 punktach 1 i 4 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia: 1) przy zajęciu jezdni powyżej 20% do 50% szerokości – 5,00 zł; 2) przy zajęciu jezdni powyżej 50% do całkowitego zajęcia jezdni – 10,00 zł; 3) przy zajęciu zieleńca, pobocza – 1,00 zł; 4) przy zajęciu pasa drogowego przez obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej – 0,20 zł. W § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały postanowiono, że stawki określone w ust. 1 stosuje się także do chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych, zaś w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały określono, że do elementów pasa drogowego nie wymienionych w ust. 1 i 2 ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego w wysokości – 2,00 zł. Rada Gminy określając stawki opłat w części odniesieniu do ściśle określonych elementów pasa drogowego określonych w zaskarżonej uchwale jako: "jezdnia", "chodnik", "zieleniec", "pobocze", "plac", "zatoka postojowa i autobusowa", "ścieżka rowerowa" i "ciąg pieszy" nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 9 pkt 2 u.d.p. W istocie rzeczy ustalając tak stawki opłat za dzień zajęcia nie uwzględniono rodzaju elementu zajętego pasa drogowego w sytuacji braku legalnej definicji elementu pasa drogowego przy ustawowym zdefiniowaniu samego pasa drogowego, który w art. 4 pkt 1 u.d.p. został określony jako pas drogowy – wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Dla odkodowania zakresu przedmiotowego uchwały stosować trzeba regulacje z art. 4 u.d.p. który nie normuje w sposób wyczerpujący, zamknięty katalogu elementów pasa drogowego co narzuca taki właśnie obowiązek dla gminy sformułowania w uchwale otwartego katalogu tych elementów i ustalenia opłat z tego tytułu z ich uwzględnieniem. Rada gminy posłużyła się przy tym pojęciami pozaustawowymi i nieostrymi, takimi jak "zieleniec", "pobocze", "plac", "zatoka postojowa i autobusowa", "ścieżka rowerowa", "ciąg pieszy", podczas gdy w art. 4 u.d.p. zdefiniowano pojęcie "drogi rowerowej" (pkt 11a), czy "zieleni przydrożnej" (pkt 22). W art. 4 pkt 6 u.d.p. zdefiniowano także chodnik jako – część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. W § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały jednocześnie wskazano "chodnik" i "ciąg pieszy" jako elementy pasa drogowego, dla których stosuje się stawki określone w ust. 1. Co więcej, treść § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna, bo jednocześnie posługuje się pojęciem "jezdni pasa drogowego", co może wskazywać, że regulacja ta odnosi się wyłącznie do części pasa drogowego będącego jezdnią, czyli zgodnie z art. 4 pkt 5 u.d.p. częścią drogi przeznaczoną do ruchy pojazdów, po czym w poszczególnych punktach określa odrębnie stawki za zajęcie "jezdni" (pkt 1-2), "zieleńca, pobocza" (pkt 3) i ogólnie pasa drogowego (pkt 4), a więc także innych elementów pasa drogowego, które nie są jezdnią. Za wadliwe uznać należy określenie w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały przedziałów odpłatności za zajęcie pasa drogowego. Użyte w tych przepisach pojęcia "powyżej 20% do 50% szerokości" i "powyżej 50% do całkowitego zajęcia" są bardzo nieprecyzyjne i mogą uniemożliwiać jednoznaczne określenie powierzchni zajętej jezdni, od której ustalenia uzależniona jest stawka opłaty za zajęcie oraz wymiar tej opłaty. Taka regulacja nie jest poprawna w świetle zasad prawidłowej legislacji, ponieważ stoi w sprzeczności z obowiązkiem organu do zachowania jasnego i spójnego przekazu uchwalonego aktu prawa miejscowego. Uniemożliwia jednoznaczne określenie istnienia obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, podstawy jej wymierzenia oraz stawki. Określając w § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały stawkę opłaty za zajęcie "jezdni pasa drogowego", czy też "pasa drogowego" "przez obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej" dla celów prowadzenia robót budowlanych i na prawach wyłączności w celach innych niż prowadzenie robót budowlanych, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, wbrew dyrektywie wynikającej z art. 40 ust. 9 pkt 3 u.d.p. rada gminy nie uwzględniła procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni, a tym samym nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 9 pkt 3 u.d.p. W § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały rada gminy określając stawki za zajęcie pasa drogowego w ogóle nie uwzględniła rodzaju elementu zajętego pasa drogowego przez umieszczane w nim urządzenia, obiekty i reklamy oraz procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni. Regulacje zawarte § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały nie stanowią zatem pełnej i prawidłowej realizacji delegacji z art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 9 pkt 2 i pkt 3 u.d.p. Stwierdzone naruszenia przejawiające się w niepełnym zrealizowaniu upoważnienia, nieprecyzyjnym skonstruowaniu przepisów powodującym daleko idące problemy z ich wykładnią stanowią istotne naruszenie prawa, będące podstawą dla stwierdzenia nieważności spornej uchwały w całości. W skardze prokurator wnosił wprawdzie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części, i to w brzmieniu nadanym uchwałą, której nie zaskarżył, lecz dokonywana w niniejszym postępowaniu kontrola sądowa polega na badaniu legalności przepisów istniejących, tj. na ocenie zgodności przepisów zawartych w analizowanym akcie prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym, nie zaś przepisów, których w akcie prawa miejscowego zabrakło. Podkreślić należy, że zaniechanie legislacyjne, nieprawidłowe, wadliwe wykonanie delegacji ustawowej czyni dany akt niekompletnym poprzez niewypełnienie upoważnienia ustawowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Sąd nie ma w takim przypadku możliwości, aby swoim działaniem doprowadzić do stanu zgodności z prawem, bowiem nie leży w zakresie jego kognicji uregulowanie kwestii, które w danym akcie pominięto. W takim przypadku konieczne staje się więc stwierdzenie nieważności całej uchwały, aby w rezultacie prac nad nową uchwałą lokalny prawodawca uregulował w niej także brakujące zagadnienia. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa, dlatego rozejście się delegacji ustawowej z regulacjami zaskarżonej uchwały musi prowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawego w całości, niezależnie od tego, czy w pozostałym zakresie uchwała ta jest zgodna z prawem, czy też prawo to narusza. Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. e.o.