III SA/Łd 25/22

Dnia 6 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] znak [...], syg. sprawy [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 31zq ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o COVID-19", w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku M.K. o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec, kwiecień, maj 2020 r. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że 19 lutego 2021 r. M.K. wysłał zapytanie, o wynik rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za miesiące marzec – maj 2020 r. złożonego 9 czerwca 2020 r. do skrzynki podaniowej zamieszczonej w Zakładzie przy ulicy A. Pismem z 23 lutego 2021 r. organ administracji poinformował skarżącego o braku wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek złożonego za okres marzec – maj 2020 r. Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy o COVID-19 wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. płatnik składek miał obowiązek złożyć do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do 30 czerwca 2020 r. W związku z powyższym zapytanie z 19 lutego 2021 r., nie może być rozpatrzone w kontekście ustalenia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec, kwiecień, maj 2020 r., ponieważ nie stwierdzono wpływu wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za te miesiące. W skardze na powyższą decyzję M.K. wniósł o jej uchylenie w całości oraz o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków A.K. i K.K. na okoliczność złożenia 9 czerwca 2020 r. w organie administracji wniosku o zwolnienie ze składek przez wrzucenie do tzw. skrzynki podaniowej na terenie organu. W uzasadnieniu skarżący oświadczył, że 9 czerwca 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie ze składek za wymienione okresy, przygotowany w trybie ustawy o COVID-19. Wniosek ten przygotowała mu księgowa. Z uwagi na okres pandemii koronawirusa i związane z tym ograniczenia w działalności urzędów, wniosek ten złożył poprzez umieszczenie go w tzw. skrzynce podaniowej na terenie oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przy ul. A. w Ł. Skorzystał z tej formy, gdyż była to powszechnie stosowana w owym czasie forma składania wniosków w organie. Składając wniosek zapytał osobę obecną na miejscu czy taka forma jest wystarczająca i czy otrzyma jakieś potwierdzenie złożenia wniosku. Otrzymał odpowiedź, że "nie" i że "taka właśnie forma złożenia jest jedyną możliwą w tej szczególnej sytuacji". Działając w zaufaniu do organu umieścił "wniosek w skrzynce podaniowej nie przeczuwając, że nie zostanie mu nadany bieg". "Po wielu miesiącach i braku odzewu ze strony organu" otrzymał informację, że ma zadłużenie z tytułu składek. W tej sytuacji zwrócił się do organu z pytaniem "co z wnioskiem". Wtedy też otrzymał informację, że organ nie stwierdził wpływu wniosku, a sprawie nie nadano biegu. Zdaniem skarżącego narusza to jego prawa, gdyż wniosek powinien zostać rozpatrzony merytorycznie. Skarżący oświadczył, że wniosek składał w towarzystwie dwóch osób, o których przesłuchanie w sprawie w charakterze świadków wnosi. Jedna z nich załatwiała w organie w tym samym czasie swoją odrębną sprawę zasiłkową, druga zaś jej towarzyszyła. Osoby te potwierdzą fakt złożenia przez niego wniosku w sposób wyżej opisany. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ administracji dodatkowo podniósł, że sam skarżący wskazuje różne daty wrzucenia wniosku do skrzynki podaniowej zamieszczonej w Zakładzie przy ulicy A, bowiem w piśmie z 8 marca 2021 r. wskazał, że wniosek wrzucił 10 czerwca 2020 r., podczas gdy w skardze wskazuje datę 9 czerwca 2020 r. Organ po weryfikacji korespondencji z całego miesiąca czerwca stwierdził brak takiego wniosku. Na rozprawie 6 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę. Podtrzymuje stanowisko skarżącego, że wniosek złożył 9 lub 10 czerwca 2020 r. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera wnioski zawarte w skardze, w tym wniosek o przesłuchanie świadków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ administracji powołał art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 31zq ustawy o COVID-19 w związku z art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 83b ust. 1 u.s.u.s. jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Wskazana w art. 61a § 1 k.p.a. pierwsza podstawa odmowy wszczęcia postępowania nie dotyczy rozpoznawanej sprawy. Objaśniając zaś znaczenie drugiej podstawy należy zwrócić uwagę na jej nieostre sformułowanie. Przyjmuje się, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (por. np. wyrok NSA z 18 października 2016 r., II FSK 301/15). Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy o COVID-19, w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 15 października 2020 r., za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. W myśl art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 15 października 2020 r., warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres marzec, kwiecień, maj 2020 r. było niestwierdzenie przez organ administracji wpływu wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności za te miesiące. Skarżący kwestionuje prawidłowość stanowiska organu administracji twierdząc, że wniosek złożył przed 30 czerwca 2020 r. – 9 lub 10 czerwca 2020 r. do skrzynki podaniowej na terenie Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przy ul. A w Ł. Była to powszechnie stosowana w tym czasie forma składania wniosków. Nie miał przy tym możliwości uzyskania potwierdzenia wpływu dokumentu. Jak wynika z powszechnie dostępnych komunikatów zamieszczonych na stronie internetowej www.zus.pl ze względu na stan epidemii trwający od 20 marca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umożliwił płatnikom składek składanie dokumentów w następujących formach: drogą elektroniczną – przez PUE ZUS, za pośrednictwem strony gov.pl (link do strony zewnętrznej); w formie papierowej – za pośrednictwem poczty oraz osobiście w placówce ZUS – do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" (bez kontaktu z pracownikiem ZUS). Oznacza to, że organ dopuścił w stanie epidemii możliwość osobistego złożenia wniosku o zwolnienie bądź innych dokumentów w placówce organu do stosownej skrzynki (urny, pojemnika). Zdaniem sądu w niniejszej sprawie organ administracji nie przeprowadził należytego postępowania w zakresie wyjaśnienia, czy skarżący złożył – jak twierdzi – wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek do przeznaczonej do tego urny wystawionej na terenie organu administracji. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji skarżący wskazywał, że wniosek o zwolnienie złożył do skrzyni podaniowej RDZ. W piśmie z 8 marca 2021 r. stwierdził, że po otrzymaniu wniosku od księgowej 9 czerwca 2020 r., złożył go 10 czerwca 2020 r. w obecności dwóch świadków. Tymczasem organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał jedynie bardzo ogólnie, że nie stwierdził wpływu wniosku bez podania jakichkolwiek innych informacji. W tym miejscu podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s, miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ocenie sądu działanie organu narusza powyższe zasady postępowania administracyjnego. Przede wszystkim organ nie przeprowadził wystarczającego postępowania wyjaśniającego w zakresie złożenia przez skarżącego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec, kwiecień, maj 2020 r. do skrzynki mającej się znajdować na terenie organu administracji. Nie wyjaśnił, czy skarżący składając dokumenty w taki sposób miał jakąkolwiek możliwość wykazania faktu ich złożenia w tym miejscu. Organ administracji nie wskazał, w jaki sposób skrzynka była przygotowana, czy znajdowała się na niej jakakolwiek informacja o skutkach wrzucenia do niej pisma i ewentualnie ryzyka związanego z jego zaginięciem. Niewiadomym jest więc nie tylko to, czy skarżący wnosząc wniosek, poprzez wrzucenie go skrzynki przed siedzibą lub w pewnej części budynku organu, miał jakakolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia, ale także jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, kto tego dokonywał, czy była to jedna osoba czy też odbywało się to kolegialnie. Niewiadomym pozostaje również to, w jaki sposób złożone w ten sposób dokumenty były następnie rejestrowane ani w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu i jakie gwarancje procesowe praw stron temu towarzyszyły. W tej sytuacji samo stwierdzenie przez organ, że nie stwierdził wpływu wniosku niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami, uznać należy za dalece niewystarczające oraz gołosłowne. Sąd w tym miejscu podnosi, że ewentualne negatywne skutki związane z organizacją pracy urzędu w żadnym razie nie mogą być przerzucane na skarżącego. W aktach administracyjnych znajdują się jedynie wydruki mailowe dotyczące poszukiwania wniosku skarżącego w zakresie zwolnienia. Zdaniem sądu organ winien wyjaśnić procedurę składania dokumentów do skrzyń wystawionych przed siedzibą organu w czasie stanu epidemii. W tym zakresie organ administracji winien w szczególności poczynić ustalenia, czy istnieje dokumentacja potwierdzająca wpływ do organu dokumentów składanych przez płatników w ten sposób w czerwcu 2020 r. i w jaki sposób ewidencjonowano tak składaną korespondencję. Wszystkie powyższe ustalenia winny się znaleźć w uzasadnieniu wydanej decyzji. W sytuacji gdy organ administracji publicznej dopuszcza formę złożenia dokumentu istotnego dla nabycia praw do urny bez możliwości uzyskania przez stronę urzędowego potwierdzenia złożenia takiego dokumentu w określonej dacie, zachodzi konieczność przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania dowodowego ze szczególnym uwzględnieniem art. 75 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W postępowaniu tym organ winien wziąć również pod uwagę treść art. 75 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. W kontrolowanym postępowaniu organ administracji nie wyjaśnił, dlaczego nie dał wiary oświadczeniom skarżącego, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec, kwiecień, maj 2020 r. złożył do skrzyni wystawionej przed organem administracji. Nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków, chociaż w piśmie z 8 marca 2021 r. skarżący twierdził, że wniosek ten złożył w obecności świadków. Organ administracji nie rozważył również możliwości zastosowania art. 81a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W sytuacji, w której organ administracji zorganizował składanie korespondencji w sposób nie zapewniający płatnikom możliwości potwierdzenia faktu i daty jej odbioru, to obecnie do organu administracji należy wykazanie, że wniosek skarżącego – w sposób i w dacie wskazanej przez skarżącego – do organu administracji nie wpłynął. W ocenie sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało zatem, choćby z wyżej wskazanych względów, z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 (decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne) i § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08). W ocenie sądu zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia. Biorąc to pod uwagę, podkreślić trzeba, że zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób wystarczający z czego organ wywodzi, że "nie stwierdził wpływu wniosku". Organ administracji uniemożliwił tym samym skarżącemu poznanie toku rozumowania i utrudnił możliwość polemiki z jego twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania tego stanowiska przez sąd administracyjny. Niezależnie od powyższego organ prowadząc postępowanie w sprawie uchybił wymogom przewidzianym w art. 9 k.p.a. Powołanym przepisem ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o żądanej przez nią treści (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., akt V SA 44/01). W niniejszej sprawie organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był w rozsądnym terminie udzielić stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto organ rozpatrujący sprawę uchybił wymogom wynikającym z treści art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. W niniejszej sprawie organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji przepisów tych nie zastosował. Z wyżej wskazanych względów sąd uznał, że w prowadzonym postępowaniu organ dopuścił się naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. To zaś obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji winien przede wszystkim przedstawić (wyjaśnić) procedurę i przyjęte przez siebie rozwiązania, zgodnie z którymi odbywało się wnoszenie przez strony podań (wniosków) w formie pism procesowych, bezpośrednio do organu w czerwcu 2020 r., kiedy to obowiązywały szczególne ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Następnie zaś wykazać, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych, przez kogo przeprowadzonych, poczyniono ustalenia, co do wpłynięcia czy też niewpłynięcia wniosku skarżącego. Organ administracji winien wziąć także pod uwagę wszelkie aspekty wnoszenia pism przez strony, w przyjęty przez niego sposób, także te, ewentualnie utrudniające lub uniemożliwiające stronom uzyskanie potwierdzenia złożenia dokumentów. Oprócz tego w sytuacjach wątpliwych, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku, organ nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać jej negatywnymi konsekwencjami tego rodzaju okoliczności. Skoro bowiem jednostronnie i niezależnie od przysługujących stronom gwarancji procesowych przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, rodzący tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutkami (związanymi z wynikającymi z tego wątpliwościami) obciążać strony. W takich sytuacjach winien więc rozstrzygać niedające się usunąć i istotne wątpliwości w omawianym zakresie, na korzyść stron. Zauważyć również należy, że nawet pewnego, niewątpliwego marginesu niepewności co do możliwości wpłynięcia tego wniosku, zwłaszcza wobec nieprzejrzystości przyjętych przez organ procedur, nie pozwala na przyjęcie za zasadne kategorycznego stwierdzenia organu o braku wniosku. Skoro bowiem okazałoby się, że skarżący nie miał żadnej możliwości uzyskania potwierdzenia złożenia przez siebie wniosku, to nie można od niego wymagać wykazania ponad wszelką wątpliwość, że tego dokonał. Końcowo odnosząc się do zgłoszonego przez skarżącego wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowiącym, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Co do zasady nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Innymi słowy istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., winny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego. O takich wątpliwościach można mówić, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2020 r., II FSK 1560/18). Skarżący tymczasem wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków a nie z dokumentów. Przeprowadzenie tego rodzaju dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalne i już tylko z tego względu sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego. Tego rodzaju dowód skarżący będzie mógł natomiast zgłosić w postępowaniu przed organem administracji. Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, uchylił zaskarżoną decyzję. d.j.