III SA/Łd 275/13

Dnia 5 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant specjalista Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skierniewicach na uchwałę Rady Gminy Maków z dnia 27 sierpnia 2008 r. nr XXIV/119/08 w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonego przez Gminę Maków przedszkola publicznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prokurator Rejonowy w Skierniewicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Maków nr XXIV/119/08 z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonego przez Gminę Maków przedszkola publicznego. Uchwale tej zarzucił rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegającego na braku wskazania za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest pobierana oraz ustaleniu w § 1 zaskarżonej uchwały stałej zryczałtowanej opłaty za 1 dziecko miesięcznie w wysokości 60 zł. za świadczenia prowadzonego przez Gminę Maków przedszkola publicznego przy jednoczesnym braku wskazania za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest pobierana. Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała w § 1 ustala odpłatność w wysokości 60 zł. miesięcznie za 1 dziecko za świadczenia publicznego przedszkola prowadzone przez Gminę Maków wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Uchwała pozostaje wadliwa z uwagi na sposób ustalenia opłat. Powinna być ona ustalona w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń, a zatem precyzyjnie określać poszczególne, konkretne świadczenia, za które ustalana jest opłata, a także co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłaty są bowiem konkretne i rzeczywiście realizowane świadczenia, nie zaś sama gotowość do ich spełnienia. Sposób ustalenia odpłatności powinien zatem być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W przeciwnym razie opłatę przewidzianą przedmiotową uchwałą należałoby traktować jako przymusową odpłatność nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Przepis § 1 zaskarżonej uchwały nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości 60 zł. na dziecko. Z powyżej zaprezentowanych powodów zaskarżona uchwała istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, co winno skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Prokurator podniósł, że skarga na przedmiotową uchwałę podlega rozpoznaniu bez względu na to, że uchwała ta została uchylona uchwałą rady Gminy Maków z dnia 29 czerwca 2011 r. nr X/57/11. Także ta druga uchwała stała się przedmiotem odrębnej skargi prokuratora. Rada Gminy Maków w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z przyjętą w orzecznictwie i piśmiennictwie zasadą tworzenia tego rodzaju aktów normatywnych - organ je stanowiący działa wyłącznie na podstawie delegacji ustawowej i w granicach tej delegacji. Z dyspozycji określonej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ( w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały) - nie wynika wprost, iż uchwała podjęta na podstawie tego upoważnienia ustawowego winna precyzyjnie określać poszczególne, konkretne świadczenia, za które ustalana jest opłata, a także co się składa na te świadczenia i w konsekwencji na przypisane tym świadczeniom opłaty. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 5 listopada 2013 r., występujący w imieniu Prokuratora Rejonowego w Skierniewicach Prokurator Prokuratury Wojewódzkiej w Łodzi poparł wniesiona skargę. Ponadto wskazał na art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Podniósł, że zaskarżona uchwała została ogłoszona dopiero w dniu 3 października 2008 r., a w § 1 uchwały ustalono, ze odpłatność ma obowiązywać za okres wcześniejszy – od 1 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1259 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności, kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak wobec braku ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, powstaje konieczność skorzystania ze stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Skierniewicach jest uchwała Rady Gminy Maków nr XXIV/119/08 z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonego przez Gminę Maków przedszkola publicznego. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), stanowi akt prawa miejscowego. Jako akt prawa miejscowego została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z roku 2oo8, nr 31, pod poz. 2681. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie ww. przepisu przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego (tj. art. 40 ustawy o samorządzie gminnym) i zawiera normy prawne, które są adresowane do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zgodnie z kolei z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności. Pomimo więc tego, że przedmiotowa uchwała została podjęta w dniu 27 sierpnia 2008 r., można w każdym czasie stwierdzić jej nieważność. Nie ma przy tym znaczenia, że uchwała ta została uchylona uchwałą z dnia 29 czerwca 2011 r. Istotne jest to, że wywołała ona także w powyższym zakresie skutki prawne - w określonym czasie, na jej podstawie pobierane były stosowne opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu. Uchwała ta mogłaby być nadal stosowana także w zmienionej części do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat). Zatem jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc - tak jakby nigdy nie była podjęta. Zauważyć również wypada, że jak wynika z art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem w przypadku skargi na akty prawa miejscowego. Nadto, zgodnie z art. 52 p.p.s.a., prokurator może złożyć skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia. Przechodząc na grunt merytoryczny rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Trzeba bowiem wskazać, iż brak precyzyjnego wskazania w uchwale rodzaju świadczeń za które ustalono odpłatność, brak określenia czasu realizacji zajęć ponadprogramowych, przyjęcie tylko jednej, sztywnej opłaty o charakterze opłaty stałej, jak również brak możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka ze świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z możliwości ponoszenia opłaty, stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Narzucona stała opłata nakłada na rodziców bądź opiekunów dziecka obowiązek jej ponoszenia, niezależnie od rodzaju i jakości tych świadczeń, a przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzysta z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze. Kwestionowana uchwała nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa mogą być bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z ekwiwalentności świadczeń. To z kolei uniemożliwia uiszczającym opłaty prawidłowe rozeznanie za jaki zares świadczeń ponoszą opłaty. Art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiący normę kompetencyjną, upoważniającą radę gminy do podjęcia zakwestionowanej uchwały, miał w chwili jej podjęcia następujące brzmienie: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Zawarte w końcowej części przepisu odesłanie do art. 6 pkt 1 ustawy oznaczało konieczność uwzględnienia przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie opłat, podstawowej cechy wyróżniającej przedszkole publiczne, tj. faktu, że prowadzi ono bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z zapisów tych wynika jednoznacznie, że opłata wprowadzana przez radę gminy może dotyczyć wyłącznie świadczeń wykraczających poza podstawę programową. Należy jednak zwrócić uwagę, że ustalając opłatę w tym zakresie rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu. Opłaty za zajęcia prowadzone przez przedszkola publiczne poza obowiązkowym zakresem bezpłatnym muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia, przekraczającego podstawę programową i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Z tego wynika, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica (opiekuna prawnego) dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała zatem powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkola publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Stąd też organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sam sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Winno tak być z tego mianowicie powodu, że brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców (opiekunów prawnych) dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, tzn. niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze (por. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, dostępny w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe zasady regulacji opłat za świadczenia ponadprogramowe realizowane w przedszkolach publicznych zostały wypracowane w dość już utrwalonej i bogatej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W orzecznictwie ww. sądów wielokrotnie też podkreślano, że uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego (por. wyrok NSA z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08). Zaskarżona uchwała powyższych standardów jednak nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę stałą w wysokości 60 zł. miesięcznie, bez wskazania, jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej i bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług. Sposób ustalenia opłaty nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług. Przepisy uchwały nie zawierają jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w takiej wysokości, a nie innej. Ustalenie stałej wysokości opłaty oznacza konieczność ponoszenia jednolitej, zryczałtowanej opłaty, niezależnie od rzeczywistego czasu w jakim dziecko korzystało z danego świadczenia. Tymczasem opłata uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości. Zwrócić w tym miejscu wypada też uwagę na utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do charakteru prawnego przewidzianego różnego rodzaju przepisami prawa opłat. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 Trybunał wskazał, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn., że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym zadaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli jest zaś świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku. Dodatkowo trzeba podkreślić, że nawet w zakresie wykraczającym poza świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego, usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Ustalenie opłaty winno więc zawsze nastąpić z uwzględnieniem charakteru, ilości, czasu trwania świadczeń z których dziecko faktycznie korzysta. Obowiązkiem organu ustalającego opłatę za usługi świadczone przez publiczne przedszkole jest wykazanie, że wysokość odpłatności pozostaje w związku z oferowaną usługą. Nie wystarczy w tym zakresie ogólne stwierdzenie, że świadczenia wykraczające poza podstawę programową są odpłatne. W takiej sytuacji ma bowiem miejsce dowolność organu ustalającego opłatę. Fakt zaś, że uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców czy opiekunów prawnych dzieci ze świadczeń oferowanych przez przedszkola ponad czas podstawy programowej skutkuje tym, że przedmiotowa uchwała staje się opłatą obowiązkową. Zdaniem Sądu w kwestionowanej uchwale taka dowolność ma właśnie miejsce. Co prawda przyznać trzeba, że użyte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty sformułowanie, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznej ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 - z uwagi na brak wytycznych dotyczących treści akt wydanego na tej podstawie - jest bardzo szerokie. W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określono bowiem formy ustalania przez radę gminy ww. opłat. Niemniej jednak należy pamiętać o wykonawczym charakterze uchwały w stosunku do ustawy, na podstawie której jest stanowiona, co oznacza, że uchwała nie tylko musi pozostawać w zgodzie z ustawą, ale ma też uszczegóławiać, precyzować ogólne jej sformułowania. Zakres zaś obowiązywania uchwały, ze względu na normatywny jej charakter - jako aktu miejscowego - nie może wynikać z każdorazowej jej wykładni na potrzeby poszczególnych przypadków mających być objętymi skutkami tej uchwały. Z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że bezpłatne nauczanie i wychowanie dotyczy zakresu co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Nie wyklucza to zatem bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie przekraczającym te podstawy. Opłata nie mogła zatem dotyczyć świadczeń realizowanych w zakresie podstaw programowych, a mogła być ustanowiona przez radę gminy co najwyżej wobec świadczeń przekraczających ten zakres. Oznacza to, że w uchwale wydawanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należało precyzyjne wskazać, za jaki rodzaj zajęć świadczonych w przedszkolu ustala się opłatę. Treść takiej uchwały nie może bowiem pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, co jest przedmiotem ustalonych w niej opłat, jako świadczenia przekraczające podstawy programowe. Zapis § 1 zaskarżonej uchwały jest natomiast na tyle ogólnikowy i nieprecyzyjny, że uniemożliwia rozeznanie, za co konkretnie ta opłata jest ponoszona. Na organie spoczywał obowiązek sprecyzowania zapisów uchwały, tak aby nie można było zarzucić dowolności. Rada winna więc wyraźnie określić, co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego, określonego niezwykle ogólnikowo. Wysokość opłaty należy przy tym określić osobno za każde z poszczególnych świadczeń. Sposób ustalenia takiej odpłatności musi zaś być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Niedopełnienie tych warunków uniemożliwiało adresatom uchwały ustalenie, a zatem także i kontrolę, czy w oferowanych świadczeniach mieściły się rzeczywiście zajęcia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 cyt. zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r., jakie były koszty zajęć, a ponadto czy ustalone opłaty nie obejmowały także innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej. Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 powołanej ustawy. Obowiązek prowadzenia w zakresie podstawy programowej bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w tych ramach. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych, to wspomniana już wyżej czytelność usług opiekuńczo - wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów prawnych) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym. Powyższe pozwala także prawidłowo ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) a dyrekcją przedszkola. Wskazać przy tym należy, że opłata za świadczenia prowadzone przez przedszkola publiczne ustalana jest uchwałą rady gminy, zaś kalkulacja opłat winna znaleźć miejsce w załącznikach do tej uchwały. Załączniki do aktów prawa (rozporządzeń) stanowią bowiem powszechną praktykę legislacyjną (por. - wyroki NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1386/10, LEX nr 744994 oraz I OSK 1213/10 LEX 744957). Odnosząc się do stanowiska gminy przedstawionego w odpowiedzi na skargę, iż ustawa o systemie oświaty nie wymaga wskazanie w uchwale konkretnych świadczeń wykonywanych przez przedszkola w czasie przekraczającym podstawę programową, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż Gmina nie uwzględniła okoliczności podjęcia zaskarżonej uchwały przed dniem 1 września 2010 r. Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. W ocenie Sądu zasadny jest zgłoszony przez skarżącego zarzut naruszenia uchwałą przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Stwierdzić należy, iż nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa jest obowiązywanie rozwiązań ustalonych w akcie prawa miejscowego jak w niniejszym przypadku – kilka tygodni przed jego ogłoszeniem. Zaskarżona uchwała opublikowana została bowiem w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 3 października 2008 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 ze zm.), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Przewidziany w § 1 uchwały obowiązek odpłatności w kwocie 60 zł. miesięcznie już od dnia 1 września 2008 r. jest w ocenie Sądu sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego w aspekcie okoliczności, że ustalona przez Radę Gminy Maków wysokość opłaty objętej uchwałą miałaby obowiązywać wówczas, kiedy jeszcze osobom zobowiązanym do ich ponoszenia formalnie nie była znana. Niewątpliwie przeciwko zasadzie retroakcji przemawia w tym wypadku zasada praworządności. Charakter stwierdzonych naruszeń uchwały jest istotny, ponieważ godzi w ustrojowe podstawy dopuszczalności wydania takiej uchwały. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności nie zależy od uznania sądu, lecz od charakteru stwierdzonych naruszeń, co w przypadku istotnych naruszeń - jak w niniejszej sprawie, co wyżej wykazano - powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności, ze względu na normatywny charakter zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o przepis art. 147 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., jak w punkcie drugim wyroku.