III SA/Łd 283/11

Dnia 21 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi Gminy K. na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie przekazania prowadzenia szkół uchyla zaskarżoną opinię. Uchwałą Nr V/25/11 z dnia 24 lutego 2011 roku Rada Gminy w Kocierzewie Południowym działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przekazała z dniem 1 września 2011 roku "Stowarzyszeniu Na Rzecz Rozwoju Oświaty w Gminie Kocierzew Południowy" prowadzenie Publicznej Szkoły Podstawowej w Łaguszewie oraz Publicznej Szkoły Podstawowej w Gągolinie Południowym. W dniu 28 lutego 2011 roku Rada Gminy w Kocierzewie Południowym działając na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty wystąpiła do Łódzkiego Kuratora Oświaty z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie przekazania z dniem 1 września 2011 roku "Stowarzyszeniu Na Rzecz Rozwoju Oświaty w Gminie Kocierzew Południowy" prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej w Łaguszewie oraz Publicznej Szkoły Podstawowej w Gągolinie Południowym. W dniu 22 marca 2011 roku Łódzki Kurator Oświaty działając w trybie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty wyraził negatywną opinię w przedmiocie przekazania "Stowarzyszeniu Na Rzecz Rozwoju Oświaty w Gminie Kocierzew Południowy" prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej w Łaguszewie oraz Publicznej Szkoły Podstawowej w Gągolinie Południowym. W ocenie Kuratora Oświaty planowane do przekazania Stowarzyszeniu publiczne szkoły podstawowe nie spełniają podstawowego warunku, o którym mowa w art. 5 ust. 5g ustawy tj. posiadają więcej niż 70 uczniów. Do Publicznej Szkoły Podstawowej w Łaguszewie i oddziału przedszkolnego uczęszcza 78 uczniów, natomiast do Publicznej Szkoły Podstawowej w Gągolinie Południowym i oddziału przedszkolnego uczęszcza 71 uczniów. Z treści § 5 ust. 6 załącznika Nr 2 zatytułowanego "Ramowy statut publicznej szkoły podstawowej" do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 roku w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) wynika, że w szkole mogą być tworzone oddziały przedszkolne realizujące program wychowania przedszkolnego. Oddziały te są kierowane przez dyrektora szkoły, który również sprawuje nadzór pedagogiczny. Takie usytuowanie oddziałów przedszkolnych w kontekście art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty oznacza, zdaniem Kuratora, że spełnienie warunku dotyczącego liczby uczniów w przekazywanej szkole nastąpi wówczas, jeśli łącznie liczba uczniów w szkole podstawowej i oddziale przedszkolnym funkcjonującym w szkole podstawowej nie przekroczy 70 uczniów. W dniu 20 kwietnia 2011 roku Gmina Kocierzew Południowy wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na negatywną opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty w sprawie przekazania z dniem 1 września 2011 roku "Stowarzyszeniu Na Rzecz Rozwoju Oświaty w Gminie Kocierzew Południowy" prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej w Łaguszewie oraz Publicznej Szkoły Podstawowej w Gągolinie Południowym. Zarzucając naruszenie art. 89 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie terminu do wydania opinii oraz art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 i art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i § 5 ust. 6 załącznika Nr 2 zatytułowanego "Ramowy statut publicznej szkoły podstawowej" do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 roku w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, wniósł o uchylenie zaskarżonej opinii. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego termin, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru instrukcyjnego. Przepis art. 89 ust. 2 ustawy stanowi wprost, że upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego do zajęcia stanowiska odmiennego od przedstawionego przez gminę. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia liczby uczniów w szkołach co do których prowadzenia planowane jest przekazanie, gmina podkreśliła, że opiniowana uchwała dotyczy przekazania wyłącznie klas I-VI, nie dotyczy oddziału przedszkolnego, a okoliczność tą potwierdza dodatkowo uchwała Rady Gminy w Kocierzewie Południowym z dnia 26 kwietnia 2000 roku, Nr XX/104/2000 w sprawie ustalenia planu sieci i granic obwodu publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Kocierzew Południowy. Również zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty szkołą publiczną jest sześcioletnia szkoła podstawowa. W myśl zaś art. 61 ust. 1 ustawy struktura organizacyjna szkoły obejmuje klasy I-VI. Oddział wychowania przedszkolnego nie wchodzi więc w strukturę organizacyjną szkoły, jest tylko w niej zorganizowany. Dziecko uczęszczające do oddziału przedszkolnego nie jest natomiast uczniem tylko przedszkolakiem. Przedstawione stanowisko wielokrotnie potwierdziło Ministerstwo Edukacji Narodowej wskazując, że oddział przedszkolny jest podstawową jednostką organizacyjną przedszkola i w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej szkoły podstawowej. Szkoła podstawowa natomiast, w której utworzono oddział przedszkolny stanowi specyficzną jednostkę noszącą cechy zespołu. Odwołując się § 10 Załącznika Nr 2 zatytułowanego "Ramowy statut publicznej szkoły podstawowej" strona skarżąca podniosła, iż to organ prowadzący zatwierdzając projekt organizacyjny szkoły samodzielnie decyduje, czy oddział wychowania przedszkolnego będzie funkcjonował przy szkole podstawowej, czy w innej formie organizacyjnej dopuszczonej przez przepisy ustawy. W odpowiedzi na skargę Łódzki Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze wskazał, iż opinia kuratora oświaty, w świetle art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty jest warunkiem sine qua non do zawarcia umowy o przekazaniu prowadzenia szkoły osobie fizycznej lub prawnej innej, niż jednostka samorządu terytorialnego, nie odnosi się natomiast do aktów normatywnych stanowionych przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym brak jest podstaw prawnych do uznania, iż termin, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został przekroczony. W kwestii pozostałych zarzutów Łódzki Kurator Oświaty podzielił stanowisko i wykładnię zaprezentowaną w załączonej do odpowiedzi na skargę opinii prawnej sporządzonej w dniu 16 lutego 2011 roku przez Biuro Analiz Sejmowych akcentując, że z wykładni literalnej art. 14 i art. 14a ustawy o systemie oświaty wynika, że oddziały przedszkolne funkcjonują w szkołach, a nie przy szkołach, co potwierdza, że nie są one wyodrębnionymi, samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi systemu oświaty. Prowadzi to do wniosku, że przekazaniu, w trybie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty winna podlegać szkoła podstawowa łącznie z oddziałem przedszkolnym, pod warunkiem, że liczy nie więcej niż 70 uczniów lub wychowanków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) –[zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.], sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. W myśl natomiast art. 148 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W świetle art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Ntr 256 poz. 2572 ze zm. – zwana dalej w skrócie u.s.o.), jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły. Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwana dalej w skrócie u.s.g.), jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. (ust. 2 art. 89). Jak zaś wynika z art. 98. ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3 art. 98). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest negatywna opinia Łódzkiego Kuratora Oświaty w przedmiocie przekazania prowadzenia szkoły publicznej wydana w trybie art. 5 ust. 5g u.s.o. Podstawą wniesienia z zachowaniem ustawowego terminu skargi była uchwała Rady Gminy Kocierzew Południowy Nr VII/32/11 z dnia 13 kwietnia 2011r. Zgodnie z normą wynikająca z art. 31 u.s.o., kurator oświaty jest organem nadzoru pedagogicznego. Nie budzi więc wątpliwości Sądu zaliczenie zaskarżonej opinii do aktów nadzoru w rozumieniu art. 3 paragraf 2 pkt 7 p.p.s.a. Uwzględniając natomiast aktualny stan prawny trzeba przyjąć, iż do przedmiotowej opinii mają zastosowanie art. 89 i 98 ust. 1 u.s.g. Zajęcie stanowiska powinno więc nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia właściwemu organowi rozstrzygnięcia organu gminy lub jego projektu. Jeśli zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania dokonuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, termin ten wynosi 30 dni. Początek biegu terminu do zajęcia stanowiska liczony będzie zatem od daty doręczenia rozstrzygnięcia (projektu). Jeśli organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem wskazanych wyżej terminów. Tym samym ustawodawca w przepisie ust. 2 art. 89 przyjmuje domniemanie prawne zakładające akceptację rozstrzygnięcia (projektu) organu gminy przez organ współdziałający. Domniemanie to ma postać fikcji prawnej wobec braku możliwości jego wzruszenia. Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający po upływie terminu nie powoduje żadnych skutków prawnych, bez względu na to, czy jest ono pozytywne, czy negatywne. Pogląd taki znajduje oparcie w stanowisku wyrażonym przez NSA m.in. w wyroku z dnia 6 grudnia 2006r., I OSK 1398/06, z dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1322/08(orzeczenia. gov.pl).W wyroku w sprawie I OSK 1322/08 NSA stwierdził, że "Zauważyć w tym miejscu należy, że w literaturze pojawiły się wątpliwości, czy termin do zajęcia stanowiska można uznać za termin prekluzyjny, czy też w przypadku, gdy organ zobowiązany do zajęcia stanowiska uchybił terminowi bez swojej winy, nie powinien on być przywrócony. Stanowisko takie jest jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne. Uznać bowiem należy, że z upływem terminu ustawowego organ zobowiązany do zajęcia stanowiska traci swoje uprawnienie. Nie może on po upływie terminów ustawowych zatwierdzać, uzgadniać ani opiniować, a jeżeli tego dokona, to jego stanowisko nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Nie można bowiem traktować ustawowego terminu wprowadzonego w art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jako terminu instrukcyjnego, gdyż taka wykładnia jest sprzeczna z art. 89 ust. 2 tejże ustawy, który przyjmuje wprost, że upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego do zajęcia stanowiska odmiennego od przedstawionego przez gminę. W związku z tym, zajęcie stanowiska po upływie ustawowego terminu nie można interpretować jako obalenie domniemania stanowiska pozytywnego, bowiem przepisy prawa nie wiążą z nim skutków prawnych. Przesądza o tym jednoznacznie art. 89 ust. 2 powołanej wyżej ustawy". Należy zatem uznać, że zawarta w ustawie o samorządzie gminnym konstrukcja procedury podejmowania przez organ gminy rozstrzygnięcia w przypadkach, gdy prawo uzależnia je od zgody lub opinii innych organów (ich zatwierdzenia, zgody lub opinii) ma przede wszystkim na celu uregulowanie zasad postępowania w przypadku swoistej bezczynności tych organów, a więc przypadku, gdy w określonym w ustawie terminie (14 dni, a w przypadku określonym w ust. 1a terminie 30 dni) nie podejmują one współdziałania, to jest nie wyrażają zgody lub nie wydają opinii. Ustawodawca bowiem przewiduje, że w przypadku takiej bezczynności działania organów współdziałających, organy gminy mogą po upływie przewidzianego w ustawie terminu podjąć działania samodzielnie, a więc pominąć obowiązek owego współdziałania przyjmując, że organy współdziałające wyraziły swą zgodę lub pozytywną opinię. Regulacja ta zapewnia skuteczność działania organów samorządowych, które po upływie wskazanych terminów zwolnione są z obowiązku dalszego oczekiwania na odpowiedź organów współdziałających i mogą działać samodzielnie, z pominięciem organów współdziałających. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że dotyczy on stanowisk, przybierających postać zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, z wystąpieniem których przepisy prawa wiążą ważność rozstrzygnięcia organu administracji. Przepis ten będzie miał więc zastosowania w trzech przypadkach. Po pierwsze, gdy prawo wiąże ważności rozstrzygnięcia organu administracji z zajęciem stanowiska przybierającego formę zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, po drugie, gdy zajęcie stanowiska przybiera formy zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, oraz po trzecie, gdy prawo wiąże ważność rezultatu działania organu administracji z zajęciem stanowiska przybierającego formę zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, gdy rezultat ten ma charakteru rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy , Sąd nie podziela argumentacji Łódzkiego Kuratora Oświaty, że w świetle art. 5 ust. 5g u.s.o., obowiązek uzyskania pozytywnej opinii przez niego wydanej jest warunkiem zawarcia umowy przekazującej szkołę nie ma natomiast wpływu na ważność podjętej przez organ gminy uchwały. Opinia kuratora ma bowiem istotne znaczenie dla bytu prawnego podjętej uchwały o przekazaniu szkoły. Realizacja tej uchwały uzależniona jest bowiem od pozytywnej opinii kuratora. Zawarcie umowy jest tylko rezultatem podjętej uchwały pozytywnie zaopiniowanej przez kuratora. De facto podjęta uchwała ma jedynie charakter warunkowy, to znaczy jej skutek prawny zależy od tego, czy właściwy kurator oświaty wyda pozytywną opinię w przedmiocie przekazania szkoły Dopiero po otrzymaniu pozytywnej opinii (bądź w razie jej braku w terminie 14 dni albo prawomocnego uchylenia wydanej w powyższym terminie opinii negatywnej w wyniku kontroli sądowej) może być zawarta umowa o przekazaniu do prowadzenia szkoły. Podsumowując tylko pozytywna opinia kuratora oświaty będąca właściwie zgodą organu nadzoru pedagogicznego na przekazanie prowadzenia szkoły publicznej stanowi podstawę realizacji uchwały o przekazaniu prowadzenia szkoły, która następuje poprzez zawarcie stosownej umowy. Umowa jest więc tylko formą realizacji rozstrzygnięcia organu podjętego w postępowaniu uchwałodawczym pod warunkiem jego pozytywnego zaopiniowania. Konsekwentnie opinia powinna więc być wydana w terminie wskazanym w art. 89 ust. 1. Zgodnie z zaprezentowanym wyżej stanowiskiem z upływem terminu ustawowego organ zobowiązany do zajęcia stanowiska traci swoje uprawnienie. Nie może on po upływie terminów ustawowych zatwierdzać, uzgadniać ani opiniować, a jeżeli tego dokona, to jego stanowisko nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Nie można bowiem traktować ustawowego terminu wprowadzonego w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako terminu instrukcyjnego, gdyż taka wykładnia jest sprzeczna z art. 89 ust. 2 tejże ustawy, który przyjmuje wprost, że upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu opiniującego do zajęcia stanowiska odmiennego od przedstawionego przez gminę. W przedmiotowej sprawie uchwała Rady Gminy Kocierzew Południowy została doręczona kuratorowi oświaty w dniu 28 lutego 2011 roku. Odpowiedź Łódzkiego Kuratora Oświaty zawierająca negatywną opinię została sporządzona w dniu 22 marca 2011 roku, a więc po upływie ustawowego 14 dniowego terminu. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty skargi, to wobec stwierdzenia, że zakwestionowana opinia została wydana z naruszeniem art. 89 ust. 1u.s.g., ich merytoryczna ocena nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego Sąd uznał, że ustosunkowanie się do nich jest bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżona opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonego aktu, Sąd uznał o bezprzedmiotowości orzekania w trybie art. 152 p.p.s.a.