III SA/Łd 31/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak:[...]); 2. przyznaje adwokatowi R. K. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] , kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej E. J. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi R. K. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. III SA/Łd 31/09 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt III SA/Łd 199/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] roku. Decyzją z dnia [...] roku nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. nie stwierdził u E. J. choroby zawodowej – pod postacią astmy oskrzelowej – wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że E. J. została skierowana w dniu 19 września 2002 r. na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej przez lekarza Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ł., a skierowanie to wpłynęło do jednostki orzeczniczej I stopnia tj. Poradni Chorób Zawodowych WOMP w Ł. w dniu [...] roku, czyli mają w sprawie zastosowanie przepisy obowiązujące po [...] roku. E. J. została ponownie poddana dwukrotnie specjalistycznym badaniom w uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach organizacyjnych służby zdrowia tj. Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. oraz w trybie odwoławczym w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W wyniku badań specjalistycznych przeprowadzonych przez ww. placówki E. J. uzyskała dwukrotnie orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią astmy oskrzelowej z pozycji 6 wykazu chorób zawodowych. Organ wskazał, że potwierdzenie istnienia choroby określonej w obowiązującym wykazie chorób zawodowych jest zasadniczym elementem postępowania diagnostyczno - orzeczniczego. Brak spełnienia tego podstawowego formalnego wymogu nie uzasadniał przeprowadzania u E. J. dalszych badań diagnostycznych, w tym wziewnych testów prowokacyjnych z potencjalnymi alergenami środowiska zawodowego. Wykonywanie poszerzonych badań diagnostycznych, m. in. testów prowokacyjnych, ma na celu potwierdzenie potencjalnego związku choroby alergicznej układu oddechowego (w tym przypadku astmy) z pracą zawodową, ale wyłącznie w sytuacji wcześniej potwierdzonego rozpoznania takiej jednostki chorobowej. Od powyższej decyzji odwołała się E. J. kwestionując badania lekarskie. Do odwołania zainteresowana załączyła m.in. wynik badania czynnościowego układu oddechowego wykonanego w dniu 15 marca 2007 roku w Poradni Przeciwastmatycznej Kliniki Pneumonologii i Alergologii AM w Ł. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132 poz. 1115) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że podczas ponownie przeprowadzonego postępowania przed organem I instancji szczegółowo ustalono czynniki narażenia na stanowisku pomocy dentystycznej oraz ustalono datę wszczęcia postępowania, którą jest data skierowania na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej z dnia [...] roku, czyli wyjaśniono, że w sprawie ma zastosowanie podane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych obowiązujące od 3 września 2002 roku. Organ wskazał, że jednostka orzecznicza (WOMP w Ł.), po przeprowadzeniu konsultacji specjalistycznych i badań dodatkowych, w tym testów dla alergenów i testu wziewnego z histaminą wykonanego w Klinice Pneumonologii i Alergologii w Ł., orzeczeniem nr [...] r. nie rozpoznała choroby zawodowej pod postacią astmy oskrzelowej, a w uzasadnieniu orzeczenia stwierdziła, że 11 lat od ustania zatrudnienia nie można z pewnością lub z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić, że rozpoznana w 2002 r. astma oskrzelowa ma podłoże zawodowe. Jednostka orzecznicza II stopnia orzeczeniem lekarskim nr [...] roku także nie rozpoznała choroby zawodowej pod postacią astmy oskrzelowej, a swoje stanowisko w pełni i szczegółowo uzasadniła. Jednostki orzecznicze podkreśliły, że z dokumentacji medycznej wynika, iż u zainteresowanej rozpoznano po raz pierwszy astmę oskrzelową w 2002 roku i od tego czasu leczy się w Poradni. Aktualnie przeprowadzone badania nie wskazują, aby występowała u E. J. astma oskrzelowa jakiegokolwiek pochodzenia, co zostało obszernie uzasadnione szczególnie w karcie wypisowej Szpitala Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] roku. Wystąpienie pierwszych udokumentowanych objawów astmy oskrzelowej po upływie 8 lat od ustania narażenia zawodowego wyklucza możliwość zarówno rozpoznania, jak i stwierdzenia u E. J. zawodowej astmy oskrzelowej, gdyż zgodnie z treścią § 2 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia rozpoznanie, jak i stwierdzenie choroby zawodowej, wymienionej pod poz. 6 wykazu chorób zawodowych, może nastąpić, jeżeli te udokumentowane objawy wystąpią nie później niż w ciągu 1 roku od ustania narażenia zawodowego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wskazał, iż opinie innych jednostek medycznych wydane nie w trybie orzeczniczym dot. chorób zawodowych nie są wiążące dla organów orzekających w sprawie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie choroby zawodowej, bądź skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podała, że IMP w S. wydał orzeczenie nie robiąc próby histaminowej oraz próby dooskrzelowej z alergenami środowiska pracy. Zdaniem skarżącej w obu orzeczeniach lekarskich pominięto wykonanie przez laryngologa badanie błon śluzowych nosa, a ma to istotne znaczenie, aby rozpoznać, iż zmiany nieżytowe w błonie śluzowej nosa mogą być początkiem astmy oskrzelowej. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wnosił o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 roku Sąd podjął zawieszone postępowanie. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub zawieszenie postępowania, gdyż w jego ocenie Sąd nie może orzekać na podstawie niekonstytucyjnego rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 roku w sprawie P 23/07 (Dz.U. Nr 116 poz.740). W wyroku tym Trybunał orzekł, iż zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy (w zakresie w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz.1115) są niezgodne z art. 92 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Równocześnie Trybunał orzekł, iż przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Wyrok Trybunału został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 roku. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, ani jego pozostałe przepisy nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy, w tym zwłaszcza z obowiązującego w dacie wydania rozporządzenia Rady Ministrów art. 7 ustawy z dnia 12 czerwca 1975 roku o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U. Nr 30 z 1983 roku, poz.144 ze zm.) stanowiącego, że "za choroby zawodowe uprawniające do świadczeń przewidzianych w ustawie uważa się choroby określone przepisami wydanymi na podstawie art. 231 pkt 2 Kodeksu pracy" (obecnie art. 237 § 1 pkt 2 k.p.). Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust.1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Zgodnie z treścią art.190 ust.1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W myśl zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu miesięcy. Wyrok Trybunału w sprawie P 23/07 został ogłoszony w dniu 2 lipca 2008 roku i z tym dniem wszedł on w życie. Od dnia 2 lipca 2008 roku rozpoczął zatem bieg dwunastomiesięczny termin, po upływie którego tracą moc art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 roku. Utrata mocy obowiązującej wymienionych przepisów nastąpi więc najpóźniej 3 lipca 2009 roku. Trybunał Konstytucyjny uzasadniając odroczenie utraty mocy obowiązującej niezgodnych z Konstytucją przepisów wskazał, iż "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzenia chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". W rozpoznawanej sprawie decyzje organów administracji zostały wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku, które wyrokiem Trybunału zostało uznane za niekonstytucyjne. Należy zaznaczyć, iż w sytuacji gdy decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą strona może żądać wznowienia postępowania administracyjnego (art.145a § 1 k.p.a.). Termin do złożenia skargi o wznowienie postępowania wynosi 1 miesiąc od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału (art.145a § 2 k.p.a.). W sytuacji kiedy Trybunał orzekł inną niż dzień ogłoszenia orzeczenia, datę utraty mocy obowiązującej przepisu, to termin miesięczny, o którym mowa w art.145a § 2 k.p.a., biegnie od dnia utraty mocy kontrolowanego przepisu. W przypadku orzeczenia Trybunału z dnia 19 czerwca 2008 roku oznacza to, iż termin miesięczny do złożenia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego rozpocząłby bieg 3 lipca 2009 roku. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest to, czy w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność rozporządzenia, odraczając jednocześnie termin utraty mocy obowiązującej aktu, to sądy mogą odmówić stosowania niekonstytucyjnego aktu czy też winny go dalej stosować. W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, iż w razie stwierdzenia przez Trybunał niezgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją sąd może odmówić zastosowania tego przepisu również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu. Sądy mogą wówczas same zadecydować jakie przepisy należy zastosować kierując się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji. W takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2006r. w sprawie II OSK 1403/05 (Wokanda nr 5 z 2006r. poz.35) oraz Sąd Najwyższy w wyroku z 7 grudnia 2007r. w sprawie III CZP 125/07 (Lex nr 322105). Również w piśmiennictwie przyjmuje się pogląd, iż w przypadku określenia przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu sądy mają możliwość, w okresie "odroczenia", odmowy stosowania przepisu niekonstytucyjnego. Pogląd taki wyraził Janusz Trzciński w glosie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r. w sprawie P 10/07 (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1 z 2008r.) oraz Janusz Trzciński i Roman Hauser w "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" (Wydawnictwo Lexis Nexis Warszawa 2008 r. str. 70 i 85). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach oraz w wymienionych publikacjach. Zgodnie z treścią art.178 ust.1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W myśl zaś art. 4 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z wymienionych przepisów wynika, iż w konkretnej sprawie sąd nie jest związany aktem wykonawczym. W każdej sprawie sąd bada, czy akt wykonawczy jest zgodny z Konstytucją i ustawą. W przypadku stwierdzenia niezgodności takiego aktu z Konstytucją lub ustawą sąd może odmówić jego zastosowania mimo jego obowiązywania. Należy bowiem odróżnić kwestię obowiązywania aktu prawnego od odmowy jego stosowania przez sąd. Kwestia zgodności przepisów rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 roku z Konstytucją została już rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 23/07. Skoro kwestia niekonstytucyjności wymienionego rozporządzenia została już przesądzona orzeczeniem Trybunału konstytucyjnego, to sąd nie musi uzasadniać przyczyn niekonstytucyjności tego aktu prawnego. W niniejszej sprawie Sąd odmówił zastosowania niezgodnego z Konstytucją rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 roku. Sąd wziął przy tym pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności sąd uznał, iż w niniejszej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 roku, mimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. W sytuacji bowiem, gdy skarżąca cierpi na schorzenie, które nie zostało uznane za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia należy odmówić zastosowania tych przepisów, zaś sprawa dotycząca stwierdzenia czy skarżąca cierpi, bądź nie cierpi na chorobę zawodową, powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Rozpoznanie niniejszej sprawy na podstawie niekonstytucyjnych przepisów i odsyłanie na drogę ewentualnego wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Pogląd, iż sprawy dotyczące stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia choroby zawodowej nie powinny być rozpoznawane na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 roku, mimo odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej tego aktu prawnego, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2008 roku w sprawie II OSK 1435/08 (niepublikowany). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w tym wyroku. Reasumując sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002r. W związku z czym Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Decyzja ta, jak również poprzedzająca ją decyzja organu administracji I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 roku, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł.z dnia [...] roku. Organy administracji prowadząc ponownie postępowanie administracyjne powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. T.P.