III SA/Łd 322/10

Dnia 21 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Ł. na podstawie art. 207, art. 233 §1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, art. 8, art. 118, art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych oraz art. 2 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 238 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, po rozpoznaniu odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. od decyzji Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W toku postępowania ustalono, że pismem z dnia 18 lutego 2009 r. (uzupełnionym kolejnymi pismami) Spółka A wystąpiła z wnioskiem do Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Decyzją z dnia [...]r. Dyrektor Izby Celnej w Ł. umorzył postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa łódzkiego. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych organ był zobowiązany do umorzenia postępowania z uwagi na regulację wynikającą z treści art. 129 ust. 2 tej ustawy. W odwołaniu z dnia [...] r. skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wydanie decyzji, a konkretnie: art. 120 Ordynacji podatkowej poprzez wydanie decyzji pozostającej w sprzeczności z przepisami prawa, a konkretnie z art. 7, 20 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej albowiem postępowanie podatkowe nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, art. 124 Ordynacji podatkowej poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając skarżoną decyzję oraz art. 125 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej poprzez powolne i biurokratyczne działanie organów podatkowych, które wobec niezakończenie postępowania w przewidzianym prawnie terminie, doprowadziło w efekcie do wydania niekorzystnej dla strony odwołującej decyzji (w związku ze zmianą stanu prawnego). W ocenie Spółki naruszono także art. 139 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej poprzez przekroczenie terminów przewidzianych do przeprowadzenia postępowania. Wskazano także na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 129 § 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych, mimo iż jest on sprzeczny z art. 7, 20 i 22 Konstytucji RP. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie ustawy o Służbie Celnej - z dniem 31 października 2009r. nastąpiła zmiana kompetencji organów administracji publicznej właściwych w sprawach gier i zakładów wzajemnych. Organem właściwym do rozpatrywania wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa łódzkiego stał się Dyrektor Izby Celnej w Ł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 118 ustawy o grach hazardowych do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast przepis art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowi, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. W ocenie Dyrektora Izby Celnej z powyższego przepisu wynika, że ustawodawca uregulował tryb postępowania w sprawie wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach w ten sposób, że postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zostaną umorzone. Organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 120 Ordynacji podatkowej w myśl, którego organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Zaskarżona decyzja została, bowiem wydana na podstawie art. 207 Ordynacji podatkowej oraz art. 8, art. 118, art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych tj. przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Za chybiony uznano również zarzut naruszenia art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej zasady zaufania. Zgodnie z nią postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Niewątpliwie z zasady tej wypływa nakaz dla organów podatkowych takiej interpretacji przepisów, aby w razie wątpliwości rozstrzygać sprawy na korzyść podatników. W świetle powyższej zasady wykluczone będzie posługiwanie się w procesie wykładni przepisów regułą interpretacyjną, w myśl której wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść Skarbu Państwa. Wręcz przeciwnie, jeśli istnieją wątpliwości, regułą powinno być rozstrzyganie na korzyść podatnika. Organ odwoławczy wskazał także, że w celu realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu zawartej w art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej, postanowieniem z dnia [...] r. zapewniono Spółce czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Co do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który jest sprzeczny z art. 7, art. 20, art. 22 Konstytucji RP Dyrektor Izby Celnej wyjaśnił, że organy podatkowe zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa i zobligowany jest do stosowania powszechnie obowiązującego prawa wynikającego z ustaw i rozporządzeń. Poinformował, że jedynym organem do oceny zgodności ustawy z Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny. W skardze z dnia 21 kwietnia 2010 r. A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie, że decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 1 ust. 3 p.p.s.a. Spółka wniosła również o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o zgodność art. 129 § 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 w związku z art. 22, art. 7 w związku z art. 123 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Spółki zasady jest również wniosek o zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości odnośnie zgodności prawa polskiego z prawem wspólnotowym – ustawy o grach hazardowych z art. 34, art. 49 i art. 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. W ocenie Spółki naruszono przepis art. 120 o.p. poprzez wydanie decyzji pozostającej w sprzeczności z przepisami prawa, a konkretnie z art. 7, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 121 § 1 o.p. bowiem postępowanie podatkowe nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych oraz art. 124 o.p. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 125 § 1 i 2 o.p. poprzez powolne i biurokratyczne działanie organów podatkowych, które wobec niezakończenia postępowania w przewidzianym prawnie terminie doprowadziło w efekcie do wydania niekorzystnej decyzji dla strony skarżącej (w związku ze zmianą stanu prawnego), art. 139 § 1 i 2 o.p. poprzez przekroczenie terminów przewidzianych do przeprowadzenia postępowania. Strona skarżąca wskazała także na naruszenie art. 34 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez zastosowanie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych oraz art. 49 Traktatu poprzez istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości obywateli innych państw członkowskich na terytorium Polski oraz zmniejszenie atrakcyjności korzystania z tych swobód, art. 56 poprzez ewidentne ograniczenie swobody świadczenia usług. W ocenie strony powyższe zarzuty powinny być rozpatrywane w związku z zasadą proporcjonalności, zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego. Skarżąca Spółka podniosła również naruszenie art. 129 § 2 ustawy o grach hazardowych poprzez jego zastosowanie, mimo, że jest sprzeczny bądź też narusza art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 311 ust. 3 w związku z art. 22, art. 61, art. 7 w związku z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP. Do pisma procesowego z dnia 7 maja 2010 r. Skarżąca Spółka załączyła opinie prawne: adwokata prof. dr hab. P. K. i prof. dr hab. M. K. dotyczące zapytania czy ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych ze względu na wprowadzany przepisami tej ustawy zakaz urządzania gier hazardowych poza kasynami, podlega obowiązkowi notyfikacji do Komisji Europejskiej, a jeśli tak, to czy przepisy tej ustawy są prawnie skuteczne oraz oceny zgodności tej ustawy z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powoływanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), jak również w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy administracji powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostanie przepis obowiązujący w dniu orzekania. Z zasady praworządności wynika bowiem, że organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym zobowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., sygn. I OSK 1080/06, LEX nr 342503 i z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 942/05, LEX nr 265749). Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że wniosek Spółki o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych został złożony na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.). Natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i poprzedzające rozstrzygniecie wydane przez organ w pierwszej instancji, zapadło już w czasie obowiązywania ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Nr 201, poz. 1540), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. Podstawą materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia jest art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten przewiduje, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Zaznaczyć należy, że organ zasadnie podjął decyzje w sprawie w oparciu o przepisy nowej ustawy. Przepis art. 118 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych przesądza, bowiem jednoznacznie, że do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Skoro więc postępowanie w sprawie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, organ właściwie podejmował rozstrzygnięcie na gruncie nowej ustawy (art. 129 ust. 2). W takiej sytuacji (gdzie przepisy intertemporalne przesądziły o zastosowaniu w przedmiotowej sprawie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych) organ miał obowiązek zastosować ten akt prawny, realizując zasadę praworządności, która wskazuje na konieczność zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji. Jedynie w przypadku braku przepisów intertemporalnych organ musiałby rozważyć i ocenić, jaką ustawę zastosować w sprawie. Wskazać również należy, że organ prawidłowo stosował w sprawie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), bowiem zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych, do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, iż niezasadne jest twierdzenie strony co do rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, co spowodowało rozstrzyganie sprawy już w nowym stanie prawnym. Przede wszystkim warto zaznaczyć, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu, a nie jego bezczynność. Wyjaśnić zaś należy, iż w toku postępowania prowadzonego przez organ strona mogła skorzystać ze środków prawnych, które przewiduje Ordynacja podatkowa w przypadku nieterminowego załatwienia sprawy. Takim instrumentem prawnym jest na gruncie przepisów tej ustawy ponaglenie (art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej), a w następnej kolejności – skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Zatem w przypadku zwłoki organu strona ma wystarczające uprawnienia, służące do zwalczania przewlekłości postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż strona skarżąca nie skorzystała z wyżej wskazanych środków prawnych. Ponadto z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że rozstrzygnięcie organu uzależnione było od zakończenia postępowania wyjaśniającego w zakresie złożonego przez skarżącą spółkę wniosku. W toku postępowania Spółka uzupełniała złożony wniosek o udzielenie zezwolenia pismami z dnia [...] r. Organ skarbowy prowadził również postępowanie dowodowe dotyczące pochodzenia kapitału członków zarządu i rady nadzorczej Spółki. Podjęte w sprawie postępowanie wyjaśniające, którego zasadność nie budzi wątpliwości Sądu, wpłynęło więc w sposób obiektywny na przedłużenie postępowania w sprawie wydania przedmiotowego zezwolenia na rzecz Skarżącej Spółki i trudno doszukać się tu celowego opóźniania takiego postępowania przez organ. Warto przy tym zaznaczyć, że Spółka była informowana o przedłużającym się terminie wydania decyzji i przyczynach tego stanu rzeczy (np. postanowienie z dnia [...] r.). Biorąc to pod uwagę, a także fakt nieskorzystania przez stronę ze środków prawnych przysługujących na nie załatwienie sprawy w terminie, ocenić należy, że podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 120, art. 121 § 1, art. 125 § 1 i § 2 w zw. z art. 139 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej - które strona skarżąca wiąże z celowym opóźnianiem postępowania w sprawie, trzeba uznać za bezzasadne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami prawa wspólnotowego, należy podkreślić, iż Sąd ograniczył się w analizie zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami prawa wspólnotowego tylko do zakresu jaki dotyczy rozpoznawanej sprawy. Ewentualne pytanie prejudycjalne może bowiem być sformułowane tylko w takim przypadku, gdy jest to niezbędne do wydania wyroku. Zatem, sąd orzekający w konkretnej sprawie nie jest uprawniony do oceny zgodności z przepisami prawa wspólnotowego całej ustawy. Podobnie, w odniesieniu do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia obowiązku notyfikacji, Sąd mógłby odmówić zastosowania tylko tych przepisów ustawy, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, nie ma zaś uprawnień do derogacji całej ustawy o grach hazardowych z porządku prawnego. Mając zatem na uwadze fakt, iż w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, Sąd ograniczył analizę przedmiotowych przepisów tylko do kwestii związanych z zasadami prowadzenia przedmiotowej działalności w myśl nowej ustawy. W tym zakresie Sąd nie podzielił zastrzeżeń Spółki dotyczących obowiązku notyfikacji ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Należy podnieść, iż zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach dotyczących sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, to na autorze projektu ustawy czyli na ministrze finansów ciążył obowiązek stwierdzenia czy dany projekt aktu normatywnego podlega notyfikacji. Stosownie bowiem do art. 38a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) minister kierujący określonym działem uczestniczy w krajowym systemie notyfikacji norm i aktów prawnych, a w szczególności jest obowiązany do niezwłocznego przekazania aktów prawnych i projektów aktów prawnych objętych tym systemem do koordynatora krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych w celu dokonania ich notyfikacji Komisji Europejskiej oraz do odnoszenia się podczas prac nad notyfikowanymi projektami aktów prawnych do stanowisk zgłoszonych przez Komisję Europejską lub państwa członkowskie Unii Europejskiej, a także do opracowywania stanowisk do projektów aktów prawnych notyfikowanych przez państwa członkowskie Unii Europejskiej. Tak więc fakt, że inicjatywa w sprawie notyfikacji należała do ministra finansów oraz to, że ustawa o grach hazardowych nie została dopuszczona do procesu notyfikacji daje podstawę do przyjęcia, że właściwe organy odpowiedzialne za ten proces stwierdziły brak zapisów technicznych w przedmiotowym akcie prawnym. Potwierdzone to zostało zresztą oficjalnie w komunikacie ministerstwa finansów, w którym stwierdzono, że przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie wymagają notyfikacji Komisji Europejskiej, gdyż nie zawierają przepisów technicznych. Przez przepisy techniczne należy bowiem rozumieć m.in. specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, których przestrzeganie jest obowiązkowe w przypadku np. świadczenia jakiś usług. Stwierdzono, że regulacje techniczne zostały celowo wyłączone z ustawy o grach hazardowych do projektu jej nowelizacji, który zostanie przedstawiony Komisji Europejskiej do zatwierdzenia (http://biznes.interia.pl/news/ke-nie-bylo-potrzeby-notyfikacji-przepisow-o hazardzie, 1450362). W ocenie sądu, powyższe stanowisko jest zasadne. Przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wymaganych nie mają bowiem charakteru przepisów technicznych w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, a tylko takie w myśl art. 8 tej Dyrektywy wymagają notyfikacji Komisji. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 11 powołanej Dyrektywy "przepisy techniczne " to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujących produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujących świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Przepisy techniczne obejmują: – przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności z zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, – dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych, – specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem. Zatem, aby uznać przepis krajowy za przepis techniczny musi on spełniać jedno z kryteriów określonych wyżej. Stosownie natomiast do art. 1 pkt 2 cytowanej Dyrektywy, usługą społeczeństwa informacyjnego jest usługa, która spełnia w trakcie jej świadczenia jednocześnie cztery wymogi: 1) powinna być świadczona za wynagrodzeniem, 2) na odległość, 3) drogą elektroniczną, 4) na indywidualne żądanie odbiorcy usług. Działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest świadczona na odległość i nie jest świadczona drogą elektroniczną. Jak wynika bowiem z treści powoływanej dyrektywy "droga elektroniczna" oznacza, iż usługa jest przesyłana pierwotnie i otrzymywana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu elektronicznego do przetwarzania (włącznie z kompresją cyfrową) oraz przechowywania danych, i która jest całkowicie przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, odbiornika radiowego, środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych, zaś do usług, które nie są świadczone "na odległość" dyrektywa zalicza usługi świadczone w fizycznej obecności dostawcy i odbiorcy, nawet jeżeli korzystają oni z urządzeń elektronicznych, a wśród nich wymienia udostępnienie gier elektronicznych w salonie przy fizycznej obecności użytkownika. Zatem działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie mieści się w definicji usługi zawartej w powołanej Dyrektywie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 237/10 Baza Orzeczeń CBOIS). Kwestionowane przepisy ustawy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie stanowią także specyfikacji technicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 3 powołanej Dyrektywy "specyfikacja techniczna" oznacza specyfikację zawartą w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności. Termin "specyfikacja techniczna" obejmuje także metody produkcji oraz przetwórstwa stosowanego w stosunku do produktów rolniczych, zgodnie z art. 38 ust. 1 Traktatu, produktów przeznaczonych do spożycia przez człowieka oraz zwierzęta, oraz produktów leczniczych określonych w art. 1 Dyrektywy 65/65/EWG, jak również metody produkcji oraz przetwarzania odnoszące się do innych produktów, gdzie mają one wpływ na ich charakterystykę. Jak jednak wskazał Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie C-267/03 Lars Lindberg pojęcie specyfikacji technicznej zakłada, że krajowy przepis odnosi się zawsze do produktu lub jego opakowania, a zatem ustala jedną z wymaganych cech produktu. Zdaniem Trybunału nie stanowią specyfikacji technicznej przepisy krajowe ustanawiające warunki zakładania przedsiębiorstw jak na przykład przepisy poddające wykonywanie działalności zawodowej uprzedniemu uzyskaniu zezwolenia. Przy czym Trybunał odnosił to do regulacji dotyczących przedsiębiorstw zajmujących się świadczeniem usług bazujących na automatach do gier. Odnośnie zaś zakwalifikowania przedmiotowych przepisów do innych wymagań stwierdzić należy, iż w myśl art. 1 pkt 4 powołanej Dyrektywy "inne wymagania" to wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. Zatem także pojęcie innych wymagań odnosi się do produktu. Wprawdzie w powołanym wyżej wyroku ETS w sprawie C-267/03 Trybunał uznał, iż także zakaz używania automatów do gier można zakwalifikować jako inne wymaganie, jeżeli stanowi warunek dotyczący używania danego produktu, który może mieć istotny wpływ na skład lub charakter produktu bądź na jego sprzedaż. Jednakże przepisy krajowe podlegające ocenie Trybunału wyłączały możliwość urządzania gier na określonych rodzajowo automatach i w tym zakresie odnosiły się do produktu. Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczą prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie odnoszą się zaś do automatów do gier. Odnosząc się do wniosku Skarżącej Spółki o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności ustawy o grach hazardowych z art. 2, art. 7 w zw. z art. 123, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61 Konstytucji RP i załączonej na tę okoliczność opinii prawnej prof. dr. hab. M. K. wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeśli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie podziela wątpliwości skarżącej w kwestii niekonstytucyjności ustawy. Jeżeli sąd ma przekonanie co do niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją lub ma wątpliwości w tym względzie, to na podstawie art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 1997 r., Nr 102, poz. 643) ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, iż wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Po 821/07, LEX nr 491905). Z treści art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego. Ponadto, skoro zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, to nie zachodziła konieczność kontrolowania zgodności z Konstytucją wszystkich zapisów tej ustawy. Skarżąca Spółka zarzuciła również, że przepisy ustawy o grach hazardowych naruszają ogólną zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz wynikające z niej zasady pochodne, tj. zasadę trwałości praw podmiotowych słusznie nabytych i zasadę przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji RP), zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji RP), zasadę zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej (art. 2 i art. 61 Konstytucji RP), zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 123 Konstytucji RP). Ustawą o grach hazardowych naruszono także, zdaniem skarżącej, zasady prawidłowej legislacji krajowej, gdyż nie przeprowadzono merytorycznej konsultacji publicznej oraz nie zastosowano szczególnej procedury w zakresie nowelizacji kodeksów. Sąd nie podzielił jednak stanowiska Spółki odnośnie do naruszenia zasady trwałości praw nabytych. Należy bowiem podkreślić, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania był wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Strona nie nabyła zatem jeszcze żadnych uprawnień, które podlegałyby ochronie, gdyż te wiążą się dopiero z udzielonym zezwoleniem. Nie można zatem stwierdzić, iż Skarżąca w sposób arbitralny została pozbawiona praw, które uzyskała na podstawie decyzji administracyjnej, bądź też nałożono na nią nowy obowiązek, którego wcześniej przepisy nie określały. Z tym samych powodów nie można podzielić stanowiska Skarżącej odnośnie ochrony interesów w toku. Należy też zaznaczyć, że ustawa o grach hazardowych nie narusza zasady zaufania obywateli do państwa, gdyż zgodnie z art. 117 tej ustawy udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzenie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Jak zaś wskazano wyżej, Skarżąca w przedmiotowej sprawie nie nabyła jeszcze uprawnień, które podlegałyby ochronie. Z tego również względu, zarzut naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa poprzez wzrost obciążeń podatkowych związanych z prowadzeniem tej działalności oraz zarzut niewłaściwego doboru środków prawnych w celu ochrony interesu publicznego nie mogą odnieść zamierzonego skutku w niniejszej sprawie. Również zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o grach hazardowych w okolicznościach niniejszej sprawy. W uzasadnieniu projektu ustawy o grach hazardowych wskazano, że został on opracowany w związku z koniecznością kompleksowej zmiany przepisów regulujących obszar gier i zakładów wzajemnych (Sejm RP VI Kadencji, nr druku 2481). Ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności związanej z grami hazardowymi zostały wprowadzone ustawą o grach hazardowych ze względu na ważny interes publiczny - wzmocnienie kontroli państwowej nad rynkiem gier i zakładów wzajemnych. Wskazano tam, że uzasadniony interes państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych wynika również z zagrożenia uzależnieniem od hazardu. Do podstawowych, systemowych zmian zaproponowanych w projekcie zaliczono: zwiększenie ochrony społeczeństwa i praworządności przed negatywnymi skutkami hazardu, zwiększenie pewności podmiotów legalnie prowadzących działalność oraz uporządkowanie systemu podatkowego w zakresie podatku od gier. Odnośnie opinii prawnej z dnia [...] r. adwokata prof. P. K. i dr W. G. to, w przekonaniu Sądu, nie ma ona istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Opinia dotyczyła zapytania: "Czy ustawa z 19 listopada 2009r. o grach hazardowych, ze względu na wprowadzony przepisami tej ustawy zakaz urządzania gier hazardowych poza kasynami podlega obowiązkowi notyfikacji do Komisji Europejskiej, a jeżeli tak, to czy przepisy tej ustawy są prawnie skuteczne ?". Należy zaznaczyć, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była ocena legalności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania zezwolenia Wiązało się to z oceną czy ustawa z 19 listopada 2009 r. w części dotyczącej działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (art. 129 ust. 2) wymagała notyfikacji do Komisji Europejskiej i ocena taka została dokonana. Ustawa o grach hazardowych liczy 145 artykułów. Sąd nie jest zobowiązany do dokonywania analizy każdego artykułu wymienionej ustawy pod kątem ustalenia czy jest on przepisem technicznym i wymaga notyfikacji do Komisji Europejskiej. Zadaniem Sądu była ocena artykułu 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych i Sąd uznał, że przepis ten nie wymagał notyfikacji. Przedstawiona opinia prawna dotyczy uregulowania odnoszącego się do zakazu urządzania gier hazardowych poza kasynami, a kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Sądu w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie ma ona znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. W związku z czym Sąd uznał, iż poglądy wyrażone w wymienionej opinii nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Reasumując należy stwierdzić, iż organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego ani też uchybień formalnoprawnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną, należało oddalić D.T.