III SA/Łd 35/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w osobie: Sędziego NSA – Teresy Rutkowskiej po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. R. na pismo Starosty [...] z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej postanawia odrzucić skargę R.A. III SA/Łd 35/11 Uzasadnienie W dniu 21 stycznia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J. R. na pismo (decyzję) Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z dnia [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej wadliwej decyzji. Z uzasadnienia skargi oraz załączonych do niej kserokopii dokumentów wynika, że J. R. 30 września 2010 r. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. wniosek o przyznanie jednorazowych środków z Funduszu Pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Pismem z dnia [...] Powiatowy Urząd Pracy w Z. poinformował J. R., iż jego wniosek został rozpatrzony negatywnie z powodu ograniczonych środków. W dniu 15 listopada 2010 r. J. R. złożył w PUP w Z. pismo zatytułowane "odwołanie", w którym zakwestionował niekorzystne dla siebie rozstrzygnięcie organu z dnia [...]. Wskazał także, że w jego ocenie pismo jest decyzją administracyjną, od której zgodnie z k.p.a. przysługuje odwołanie. Wnosił jednocześnie o wyjaśnienie przez organ, czy w okresie od 30.09.2010 r. do 28.10.2010 r. Powiatowy Urząd Pracy w Z. dysponował środkami finansowymi, które mogłyby posłużyć na realizację programu, w ramach którego Urząd przyznawał środki m.in. na rozpoczęcie własnej działalności gospodarczej. Sformułował również szereg pytań odnośnie przeprowadzonej procedury i dokonanej oceny jego wniosku o dofinansowanie rozpoczęcia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na powyższe, działający z upoważnienia Starosty - Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Z. pismem z dnia [...] wyjaśnił, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej nie kończy się wydaniem decyzji, tym samym brak jest podstaw do zastosowania środków odwoławczych, które przysługują stronie odwołującej się od decyzji. Wskazał związku z tym, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dl skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 62, poz. 512 ze zm.) podstawą przyznania środków z funduszu jest umowa cywilnoprawna. Zatem sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Poinformowano ponadto, że wniosek skarżącego był jednym z 280 wniosków, które wpłynęły do PUP w Z., a pozytywnie rozpatrzono jedynie 75. W uzasadnieniu wniesionej skargi J. R. podnosi, że ponieważ postępowanie administracyjne w jego sprawie zakończyło się wydaniem "pisma", od którego nie przysługuje odwołanie, spełnione są przesłanki do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do meritum sprawy skarżący podnosi, że pisemne powiadomienie o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o jakim mowa w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r. powinno mieć formę decyzji, od której można się odwołać. Wynika to w jego ocenie z art. 104 § 1 k.p.a. i zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. W jego ocenie rozporządzenie nie wyklucza stosowania przepisów k.p.a, a umowa cywilnoprawna jest czynnością wtórną. W odpowiedzi na skargę Starosta Z. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i orzeczenie o kosztach według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu organ, odwołując się szeroko do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazał, że przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej następuje poprzez zawarcie umowy cywilno-prawnej, a więc nie jest to czynność, która podlega kontroli sądu administracyjnego. Wskazał w związku z tym w szczególności na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06. Organ podkreślił, że rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r. wprowadza do postępowania w sprawie przyznania środków z Funduszu Pracy na podstawie umowy etap "rozpatrzenia" wniosku, nie określając czynności /aktu/ kończącego to rozpatrzenie. Z treści przepisów nie wynika, że jest to akt zewnętrzny organu administracji publicznej, adresowany do podmiotu ubiegającego się o pożyczkę. W ocenie organu, gdyby takie były intencje prawodawcy, to przewidziano by co najmniej doręczenie tego aktu zainteresowanemu. Tymczasem § 7 ust. 3 rozporządzenia mówi jedynie o zawiadomieniu o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Ponadto, gdyby ustawodawca chciał, aby dofinansowanie ze środków Funduszu następowało w formie decyzji administracyjnej to wprost zawarłby taki zapis w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak to ma miejsce w odniesieniu do innych form udzielania pomocy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a]. Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - 8 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje administracyjne – pkt 1, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie - pkt 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego przepisu - pkt 8. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność rozszerzają też przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Starosty Z. informujące o negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącego o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Możliwość wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie takich środków wynika z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415) [dalej: ustawa o promocji zatrudnienia]. Przepis ten stanowi, że Starosta z Funduszu Pracy może "przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa, związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia, (...)". Zgodnie z art.46 ust.6 pkt 2 ustawy, Minister właściwy do spraw pracy określi w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, o których mowa w ust. 1 pkt 2 . Wydane na podstawie wskazanej delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 62, poz. 512 ze zm.) w § 6 ust. 1 stanowi, że bezrobotny zamierzający podjąć działalność gospodarczą może złożyć do starosty właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu albo ze względu na miejsce prowadzenia działalności gospodarczej wniosek o przyznanie ze środków Funduszu Pracy jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. W myśl §7 ust. 1 rozporządzenia wniosek o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej może być przez starostę uwzględniony (...), jeżeli bezrobotny spełnia warunki określone w pkt 1-5 . O uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o przyznanie ze środków Funduszu Pracy jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej starosta powiadamia bezrobotnego w formie pisemnej, w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku starosta podaje przyczynę odmowy (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Równocześnie § 8 ust. 1 rozporządzenia określa, że przyznanie bezrobotnemu ze środków Funduszu Pracy jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej jest dokonywane na podstawie umowy. Podstawowym problemem w sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przytoczonych przepisów zaskarżone pismo Starosty Z. ma charakter decyzji administracyjnej lub też innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. A zatem, czy przedmiotowa sprawa objęta jest kognicją sądu administracyjnego. Z rozwiązań zawartych w przywoływanych przepisach wynika, że podstawą udzielenia pożyczki jest umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy bezrobotnym i starostą. O odmowie udzielenia pożyczki organ powiadamia osobę wnioskującą o jej udzielenie pismem. W ocenie Sądu, brak podstaw do przyjęcia, że zawiadomienie to powinno przybrać formę decyzji administracyjnej, bowiem organ nie ma w tym wypadku podstaw do działania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ani przepis ustawy ani przepisy powoływanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r. regulując tryb składania wniosków, nie zawierają w żadnym razie norm wskazujących na zastosowanie przepisów k.p.a., ani regulacji zakładającej przekazanie kontroli nad tymi rozstrzygnięciami sądom administracyjnym. W uznaniu tutejszego Sądu, odmowa przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej nie jest także innym aktem lub czynnością wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., na które przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Aby przyjąć, iż akt lub czynność leży w zakresie administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie wystarczy powołanie się na fakt, że organ wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi. Czynność organu musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w tym przypadku przepisy ustawy i rozporządzenia takich uprawnień dla bezrobotnego ubiegającego się o środki na rozpoczęcie działalności gospodarczej nie stworzyły, skoro przewidziały umowną - cywilnoprawną formę ich przyznawania. Zauważyć trzeba, iż nie należy do wyjątków posługiwanie się przez organy administracji publicznej środkami cywilnoprawnymi w zakresie wykonywania przez te organy zadań publicznych i dysponowania przez nie funduszami publicznymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że jeżeli podstawą udzielenia pomocy finansowej jest umowa cywilnoprawna, taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę i dokonując wykładni przepisów w kierunku ustalenia, czy w tym przypadku można mówić o przysługującej drodze sądowej przed sądem administracyjnym, miał w szczególności na względzie uchwałę składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. sygn. II GPS 1/06 ( publ. ONSAiWSA 2006 Nr 4 poz.95) dotyczącą udzielania w formie umowy przez samorząd województwa pożyczki prowadzącemu zakład pracy chronionej. Co prawda, przywołana uchwała NSA została podjęta na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), jednakże rozważania NSA w niej zawarte dotyczą kwestii szeroko pojętego zawierania umów cywilnoprawnych przez organy administracji z podmiotami indywidualnymi w związku z wykorzystywanie środków publicznoprawnych. Stąd też rozważania te mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. W powoływanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odmowa udzielenia prowadzącemu zakład pracy chronionej pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 ustawy p.p.s.a. Na odmowę udzielenia pożyczki nie przysługuje w związku z tym skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zdaniem NSA, w przypadku przyznawania pomocy finansowej w rozpoczęciu działalności (dofinansowania) mamy do czynienia z etapem "rozpatrzenia" wniosku. Przepisy nie określają przy tym formy czynności (aktu) kończącego to rozpatrzenie. W ocenie NSA, nie jest to zewnętrzny akt organu administracji publicznej, adresowany do podmiotu ubiegającego się o pożyczkę. Albowiem, gdyby takie właśnie były intencje prawodawcy, to przewidziano by co najmniej doręczenie tego aktu zainteresowanemu. Przepisy natomiast mówią jedynie o zawiadomieniu o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Oceniając charakter tego "rozpatrzenia" wniosku, wprowadzonego przepisami wykonawczymi i traktowanego jako etap postępowania w sprawie o udzielenie pomocy – zdaniem NSA – należy uwzględnić przede wszystkim uwarunkowania w zakresie wydawania przepisów wykonawczych, wynikające z art. 92 Konstytucji RP. Rozporządzenie wykonawcze powinno być zgodne z ustawą pod względem zarówno merytorycznym, jak i instrumentalnym. Nie może więc regulować spraw odmiennie niż ustawa nie tylko w odniesieniu do kwestii materialnoprawnych, ale również proceduralnych. Jeżeli zatem ustawa przewiduje umowny tryb udzielania pomocy, to przepis wykonawczy, regulujący szczegółowy tryb postępowania w sprawach o udzielanie takiej pomocy, nie może tego czynić w sposób niespójny z treścią zawartą w ustawie (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 kwietnia 1987 r., sygn. akt K 1/87). Za taką niespójność zaś należałoby niewątpliwie uznać wprowadzenie w akcie wykonawczym decyzji jako władczego rozstrzygnięcia poprzedzającego zawarcie umowy o udzieleniu pomocy. Niezależnie od tego, jaką treść przypisano by tej decyzji, redukowałaby ona znaczenie umowy o udzielenie pomocy do roli aktu technicznego, czysto wykonawczego. Z tego powodu takie rozwiązanie naruszałoby zakres środków prawnych ustalonych we właściwej ustawie, która zawierała delegację od ustalenia szczegółowych zasad rozpoznawania tego typu wniosków. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Oznacza to, że przepisy ustawy wykluczyły organy administracji publicznej od działania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 70/05). Podobnie w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2003 r., sygn. akt III SA 2835/03 NSA uznał procedurę wydawania opinii przez Zespół do Spraw Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom, jak i procedurę wydawania rozstrzygnięcia przez właściwego ministra, przewidziane w ustawie z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji, za niemające charakteru sformalizowanego postępowania w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei w postanowieniu z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 224/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niedopuszczalną skargę na bezczynność organu w sprawie zawarcia umowy o refundację kosztów zatrudnienia młodocianego pracownika. Zdaniem Sądu, tego rodzaju umowa o refundację kosztów zatrudnienia młodocianego pracownika, zawierana pomiędzy starostą a pracodawcą, przewidziana w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jest umową cywilnoprawną i dlatego związane z nią czynności nie należą do spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych. Podobne stanowisko wyraził też WSA w Łodzi w postanowieniu z 20.11.2007 r. sygn. III SA/Łd 666/07, a także WSA w Poznaniu w postanowieniu z dnia 8.06.2010 r. sygn. IV SA/Po 435/10 Z uwagi na powyżej przedstawione argumenty, które mają w pełni swoje przełożenie w rozpatrywanej sprawie, należy przyjąć cywilnoprawny charakter czynności podejmowanych przez Starostę Z. w związku z rozpoznawaniem wniosku skarżącego o przyznanie jednorazowych środków z Funduszu Pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Oznacza to, że czynności związane z rozpatrywaniem wniosków o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej , którą to możliwość przewiduje art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym także pismo powiadamiające bezrobotnego o nieuwzględnieniu wniosku, nie pozostają w kognicji sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę odrzucił. R.A.