III SA/Łd 398/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. M., E. S., I. S., K.K. – J., J. J., M. R., K. P., K. P., H. J., M. J., E. S., A. M., I. G., M. B., W. K., K. B., G. A., L. W., M.K., K. K., A. P., H. K., H. M., K. A., C. P., K. B., W. K., I. K., Z. K., L. G., na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych w Ł. 1. odrzuca skargę K. B. 2. oddala skargę pozostałych skarżących W dniu 25 sierpnia 2009 r. Rada Miejska w Łodzi na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b, art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych podjęła uchwałę nr LXII/1194/09 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi oraz opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania. W § 1 uchwały wskazano, że w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi Nr XL/805/08 z dnia 24 września 2008 r. załącznik nr 1 otrzymuje nowe brzmienie jak w załączniku do przedmiotowej uchwały. Natomiast w § 3 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W dniu 22 marca 2010 r. do Rady Miejskiej w Łodzi wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia 25 sierpnia 2009 r. w części obejmującej pkt 31 jej załącznika nr 1, dotyczący wyznaczenia jako strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi parkingu przy Al. Kościuszki na odcinku ul. Radwańska – ul. Żwirki, w szczególności obejmującego pas zieleni rozdzielający jezdnię. Wezwanie podpisane zostało przez mieszkańców budynków przy Al. Kościuszki 126 i Al. Kościuszki 128 w Łodzi, reprezentowanych przez J. M. W uzasadnieniu wezwania skarżący podnieśli, że wywodzą swój interes prawny z treści art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, jako właściciele lokali mieszkalnych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie z planowaną inwestycją drogową oraz jako członkowie wspólnoty samorządowej Gminy Łódź. Zarzucili rażące naruszenie przepisów kompetencyjnych tj. przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych oraz ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych, w szczególności dotyczących dojść i dojazdów do budynków, jak również miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Wskazano także na naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody poprzez dewastowanie zieleni miejskiej. Uchwałą z dnia 14 kwietnia 2010 r. nr LXXXIV/1472/10 Rada Miejska w Łodzi uznała powyższe wezwanie za bezzasadne. W uzasadnieniu podkreślono, że uchwała z dnia 25 sierpnia 2009 r. została podjęta zgodnie z treścią art. 13b ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ wskazał również, że przepis art. 5 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie sprzeciwia się usytuowaniu parkingu na odcinku ulic: Radwańska - Żwirki. W skardze z dnia 25 maja 2010 r. mieszkańcy budynków położnych przy Al. Kościuszki 122, 126 i 128 wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2009 r. w części obejmującej pkt 31 załącznika nr 1 do uchwały, gdyż rażąco narusza prawo i ich interes prawny jako członków mieszkańców gminy Łódź, tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową. W uzasadnieniu skarżący powołali się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, wskazujących co należy rozumieć pod pojęciem interesu prawnego. Strona zaznaczyła, że naruszenia prawa jakich się dopuszczono przy podejmowaniu uchwały zostały szczegółowo wymienione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący podnieśli, iż jako mieszkańcy gminy są zainteresowani sprawami rozstrzyganymi w uchwale nr LXII/1194/09. Wskazali, że nie zostali poinformowani o sesji Rady Miejskiej, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, mimo, że wcześniej wystosowali pismo do Rady w tej sprawie. Skarżący podkreślili, że nie mieli możliwości przedstawienia swojego stanowiska Radzie oraz oceny działalności samorządu w tym zakresie, natomiast w uchwale uznającej za bezzasadne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zawarto żadnych merytorycznych argumentów. W odpowiedzi na skargę z dnia 23 czerwca 2010r. Rada Miejska w Łodzi wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie pełnomocnika Rady, skarga winna podlegać odrzuceniu z uwagi na upływ sześćdziesięciodniowego terminu od dnia złożenia przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa do dnia wniesienia skargi. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi, pełnomocnik wskazał, że Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi wydał pozytywną opinię co do lokalizacji przedmiotowego parkingu w oparciu o art. 13 b ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Zarządu Dróg, lokalizacja parkingu nie prowadzi do powstania zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Utworzenie parkingu w pasie między jezdniami jest dopuszczalne, jeśli postawione zostaną tam np odpowiednie znaki drogowe kierujące bezpiecznie ruchem. W ocenie organu, skarżący nie wykazali, żeby doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa, w tym do powstania zagrożenia bezpieczeństwa obywateli. Organ wyjaśnił, że zarzucone ogólnikowe naruszenie przepisów wykonawczych prawa budowlanego i prawa ochrony środowiska również nie ma racji bytu. Zachowanie za wszelką cenę pasu zielni rozdzielającego pas drogowy nie może stanowić jedynego silnego argumentu przeciwko ogólnym interesom zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu ulicznym. Postanowieniem z dnia 8 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargi wskazanych w sentencji mieszkańców budynków położnych przy Al. Kościuszki w Łodzi z uwagi na niespełnienie warunku wniesienia skargi do sądu poprzez wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Odnosząc się do punktu pierwszego sentencji wyroku, podnieść należy, iż zgodnie z treścią art. 52 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako p.p.s.a. - skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2009 r. nr LXII/1194/09 zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi. Kwestię wniesienia skargi na uchwałę organu gminy reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że warunkiem wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia, co należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. Niespełnienie, przed wniesieniem skargi, warunku w postaci wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia czyni tę skargę niedopuszczalną. Skarga taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Taka właśnie sytuacja zaistniała w przypadku skarżącej K. B. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że wezwanie Rady Miejskiej w Łodzi do usunięcia naruszenia prawa z dnia 22 marca 2010r. nie zostało przez nią podpisane. Niepodpisanie wezwania przez skarżącą K. B., powoduje iż wezwanie to nie może być traktowane jako spełnienie przez nią wymogu formalnego, niezbędnego dla wniesienia do sądu skargi na uchwałę organu gminy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 punkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę K. B. z uwagi na niespełnienie wymogu wezwania organu administracji do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu punktu drugiego sentencji wyroku stwierdzić należy, iż skarga jest nieuzasadniona, z powodu braku legitymacji prawnej skarżących. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jak podniesiono wyżej, w niniejszej sprawie skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a., w myśl którego uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z przywołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustalenie, czy wnoszący skargę ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, stanowi podstawę do dalszej kontroli sądu. Jednocześnie jednak musi zostać poprzedzone ustaleniem, czy złożona skarga spełnia wymogi formalne stawiane w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Analiza przedmiotowej skargi w tym zakresie uzasadnia stwierdzenie, iż spełnione zostały wszystkie wymogi formalne. Niewątpliwie bowiem, dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, została wniesiona w terminie i po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika organu o odrzucenie skargi z uwagi na jej wniesienie po upływie sześćdziesięciodniowego terminu od dnia wystąpienia przez skarżących z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wskazuje, iż w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4 ustawy skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z analizy tego przepisu wynika, iż z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo, że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jedynie, gdy organ w tym okresie nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do Rady Miejskiej w Łodzi w dniu 22 marca 2010r., natomiast odpowiedź organu na wezwanie doręczona została stronie w dniu 29 kwietnia 2010r., zatem wniesienie skargi w dniu 26 maja 2010 r. nastąpiło z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Podstawy do odrzucenia skargi nie mógł również stanowić fakt, iż pani J. M. nie załączyła do akt pełnomocnictwa, z którego wynikałoby jej uprawnienie do reprezentowania mieszkańców budynków położnych w Łodzi przy Al. Kościuszki 122, 126 i 128, gdyż w toku postępowania sądowego ustalono, że skarżącymi w niniejszej sprawie są wszystkie osoby podpisane na aktach załączonych do skargi, a pani M. wskazała swój adres jedynie do korespondencji. Sąd uznał jednak, że skarga nie jest dopuszczalna, bowiem skarżący nie wykazali, że ich interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżoną uchwałą naruszone. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną obejmującą uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. O powodzeniu skargi przesądza zatem wykazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 334317; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/07, niepubl., dostępny Lex nr 497587). Interes prawny strony skarżącej powinien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa i dopiero jego naruszenie otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli oceny czy naruszenie interesu prawnego strony nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym prawnie wymaganą procedurą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, niepubl., dostępny Lex nr 437511). Nadto, dla stwierdzenia dopuszczalności skargi konkretnego, indywidualnego, podmiotu wymagane jest, aby ten interes był realny i aktualny. Wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości na skutek wejścia w życie postanowień uchwały nie czyni skargi dopuszczalnej. W dacie złożenia skargi musi więc istnieć związek między sytuacją prawną wnoszących skargę a zaskarżoną uchwałą, powodujący ograniczenie lub pozbawienie ich konkretnych uprawnień lub nałożenie obowiązków. Zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr XL/805/08 z dnia 24 września 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi oraz opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania, poprzez zastąpienie go nową treścią. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej pkt 31 jej załącznika nr 1, dotyczący wyznaczenia jako strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi parkingu przy Al. Kościuszki na odcinku ul. Radwańska – ul. Żwirki, w szczególności obejmującego pas zieleni rozdzielający jezdnię. Wskazali, iż jako mieszkańcy budynków przy Al. Kościuszki w Łodzi i członkowie wspólnoty Gminy Łódź swój interes prawny wywodzą z faktu rażącego naruszenia przez Radę Miejską w Łodzi przy uchwalaniu zaskarżonego aktu przepisów kompetencyjnych tj. przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych, ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych dotyczących w szczególności dojść i dojazdów do budynków i miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz przepisów ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem skarżących, naruszenie przez organ gminy przepisów obejmuje również pogwałcenie zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu bezpieczeństwa obywateli. Poza tak ogólnikowo wskazanymi zarzutami, skarżący nie powołali żadnego przepisu prawa, który stanowiłby podstawę dla wykazania ich interesu prawnego lub uprawnienia, zaistniałego w dacie wnoszenia skargi. Nie wykazali, w jaki sposób zaskarżona uchwała kształtuje i wpływa na ich sytuację prawną oraz w jaki sposób doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wnoszący skargę nie wykazali nadto aby przysługiwało im jakiekolwiek prawo o charakterze rzeczowym, prawo własności lub użytkowania wieczystego, do nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą i aby jego uprawnienie wynikające z wykonywania prawa własności lub użytkowania wieczystego zostały tą uchwałą ograniczone. Pożądanych przez stronę skarżącą skutków nie mogą odnieść także zarzuty wskazujące na naruszenie obowiązku zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu bezpieczeństwa obywateli, zatem szeroko rozumianego interesu ogółu mieszkańców społeczności lokalnej. Skarga oparta na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest bowiem skargą powszechną, przesłanką takiej skargi jest naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, a nie naruszenie interesu ogólnego, którego rzecznikiem chcieli być skarżący. W oparciu o art. 101 ust. 1 w/w ustawy, nie jest prawnie dopuszczalne złożenie skargi w ramach actio popularis. Jest w sprawie bezspornym, że skarżący należą do wspólnoty samorządowej Gminy Łódź, lecz jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i nauce prawa, przynależność do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem legitymacji skargowej z art. 101 ustawy. Wyraził to wprost Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04 (publ. Wokanda z 2005 r., Nr 7-8, poz. 69) stwierdzając, iż przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Legitymacja skargowa przysługuje każdemu legitymowanemu, niezależnie od miejsca zamieszkania, bowiem uprawnienie to łączyć należy z naruszeniem indywidualnego interesu prawnego. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w przypadku wniesienia skargi, przez grupę mieszkańców, interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, dające legitymację do zaskarżenia uchwały, przysługiwać powinno indywidualnie każdemu z imiennie oznaczonych członków grupy mieszkańców wymienionych budynków. Aby natomiast uznać naruszenie interesu prawnego, musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy uchwaleniem zaskarżonego aktu, a naruszeniem gwarantowanych skarżącym przez prawo uprawnień. Oznacza to, że fakt podjęcia zaskarżonej uchwały powinien powodować negatywne skutki w sferze prawnej skarżących. To zaś, czy samo podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem prawa, czy też nie, jest kwestią podlegającą badaniu przez Sąd po uznaniu, że skargę wniosła uprawniona osoba (por. wyrok NSA W-wa z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, opubl. LEX nr 437511), albowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Nie jest zatem wystarczające, jak czynią to skarżący, ogólne powoływanie się na naruszenie przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych oraz ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych, w szczególności dotyczących dojść i dojazdów do budynków, jak również miejsc postojowych dla samochodów osobowych, gdyż te mogą podlegać ewentualnej ocenie dopiero po stwierdzeniu, że interes prawny skarżących został naruszony. Stąd też na tym etapie Sąd nie mógł kontrolować zaskarżonego aktu w aspekcie sformułowanych w skardze naruszeń prawa. Reasumując, w kontrolowanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarżący nie posiadają legitymacji skargowej, stąd nie wypowiadając się merytorycznie na temat zgodności z prawem uchwały, ani co do argumentacji podniesionej w skardze, w punkcie drugim sentencji wyroku oddalił skargę w myśl przepisu art. 151 p.p.s.a. D.T.