III SA/Łd 40/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Miejskiej [...] na rzecz strony skarżącej - A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 557,00 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Po rozpatrzeniu wniosku "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. o pozytywne zaopiniowanie lokalizacji salonu gier na automatach w T., Rada Miejska w T. uchwałą Nr [...] dnia [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 4, poz. 27 ze zm.) zaopiniowała negatywnie lokalizację salonu gier na automatach w T. przy ul. T. 2. W piśmie z dnia 20 października 2008 roku "A." Spółka z o.o. z siedzibą w W. wezwała Radę Miejską w T. do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazała, iż kwestionowana uchwała w sposób rażący narusza interes prawny Spółki, gdyż wyklucza możliwość ubiegania się o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w przedmiotowym zakresie, a brak jej uzasadnienia uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do motywów jej podjęcia. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w T. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego uchwały Nr [....] Rady Miejskiej w T. z dnia [....]. W dniu 22 grudnia 2008 roku "A." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...]. Podnosząc zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub ewentualnie stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi strona odwołując się do regulacji zawartej w art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych podniosła, iż wydanie pozytywnej opinii Rady Gminy w przedmiocie lokalizacji ośrodka gier, stanowi jedną z przesłanek koniecznych do wydania przez właściwy organ decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w postaci salonu gier na automatach. Kwestionowana uchwała narusza więc interes prawny Spółki pozbawiając ją możliwości ubiegania się o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w przedmiotowym zakresie. Brak natomiast uzasadnienia przedmiotowej uchwały uniemożliwia ustosunkowanie się do motywów jej podjęcia, a także dalszą jej weryfikację. Wprawdzie przepis art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie nakłada wprost na Radę Gminy obowiązku uzasadniania uchwał w przedmiocie lokalizacji ośrodka gry, to jednak, jak wskazała strona skarżąca odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, dokonując wykładni powołanego powyżej przepisu należy uwzględnić także wykładnię systemową. Wymóg bowiem działania na podstawie prawa, w połączeniu zasadą zaufania, powoduje powstanie obowiązku motywowania rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej. Obowiązek ten zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawnego, natomiast obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest również elementem jawności działania władzy publicznej. Motywy podjęcia uchwały opiniującej lokalizację ośrodka gier zawarte w uzasadnieniu uchwały mają decydujące znaczenie przy ocenie, czy uchwała spełnia wymogi, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jako opinii o lokalizacji salonu gier na automatach. Odwołując się do publikacji prasowych, w których pomimo braku uzasadnienia uchwały pojawiły się wzmianki dotyczące motywów, jakimi kierowali się radni podejmując uchwałę, to jeśli były to rzeczywiste intencje podjęcia uchwały należy przyjąć, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, że zaskarżona uchwała nie jest opinią o lokalizacji ośrodka gier w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W odpowiedzi na skargę z dnia 14 stycznia 2009 roku Rada Miejska w T. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwołując się do treści art. 32 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wskazał, iż przepis ten formułując wymogi formalne, jakie powinien spełniać wniosek osoby ubiegającej się o wydanie zezwolenia na prowadzenie salonu gier, stanowi, iż opinia rady gminy o lokalizacji ośrodka gier, jest tylko jednym z warunków formalnych wniosku, a powołany przepis, wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie nakłada na radę gminy obowiązku pozytywnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Kwestia bowiem kierunku sformułowania opinii o lokalizacji ośrodka gier pozostawiona została swobodnemu uznaniu organu, który uprawniony jest do wydawania opinii w tym przedmiocie. Opinia jako jeden z warunków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie salonu gier nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego zezwolenie. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały, Rada Miejska podniosła, iż w jej ocenie wyrażenie opinii o lokalizacji salonu gier trudno jest kwalifikować w kategoriach rozstrzygnięcia sprawy publicznej i stawiać jej wymóg pisemnego uzasadnienia wyrażonego aktu woli. Podstawę prawną oraz granice w jakich rada gminy wydaje opinię w przedmiocie lokalizacji ośrodka gier wyznacza art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Bezpodstawne są zdaniem Rady Miejskiej twierdzenia strony skarżącej, iż wyrażona w zaskarżonej uchwale opinia nie dotyczy lokalizacji salonu gier, a tym samym nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy. Treść zaskarżonej uchwały jest w ocenie organu administracji jednoznaczna, a wszelkie dywagacje strony skarżącej dotyczące motywów działania radnych i powoływanie się na publikacje prasowe nie mogą być brane po uwagę, skoro owe wzmianki prasowe nie pochodzą od Rady Miejskiej T. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola , o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. ( art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na: 1) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 2) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt. 1), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 3) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r, Nr 142 poz. 1591 ze zm.) "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Przed ewentualnym rozpoznaniem takiej skargi sąd administracyjny jest zobowiązany do zweryfikowania przesłanek jej dopuszczalności. Zatem Sąd bada, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej i czy przed wniesieniem skargi skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca dopełniła warunku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ze względu na przedmiot uchwały ustawa wprowadza ograniczenie dopuszczalności skarg, postanawiając, że mogą nimi być objęte uchwały podjęte "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadzie art. 101 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy podlegają uchwały zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, a także wszelkie inne uchwały regulujące wykonywanie przez organy samorządu ich zadań administracyjnych, przy czym dopuszczalność zaskarżenia obejmuje również normy organizacyjno-kompetencyjne (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1990r. sygn. SA/Wr 952/90 , ONSA 1990/4/4). Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest sprawa z zakresu administracji publicznej, bowiem opinia o lokalizacji ośrodka gier należy do właściwości organów samorządu terytorialnego i zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j.Dz.U. z 2004r. Nr 4 poz. 27 ze zm.) jest jednym z obligatoryjnych elementów wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu salonu gier na automatach. Dodatkowo należy podkreślić, że w uchwale z dnia 14 września 1994r. w sprawie W 5/94 ( OTK 1994/2/44) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że te uchwały organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które nie są w swej treści decyzjami indywidualnymi w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym jako przepisów odrębnych, są zaskarżalne do sądu administracyjnego przez osobę zainteresowaną, gdy brak innych procedur gwarantujących skuteczną ochronę jej prawnych interesów. Dalszym warunkiem wniesienia skargi jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia poprzez podjęcie uchwały przez organ gminy. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Wobec czego skargę w tym trybie może wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. W tym zakresie należy stwierdzić, że skarżąca posiada interes prawny wynikający z art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j.Dz.U. z 2004r. Nr 4 , poz. 27 ze zm.) Skarga podlega więc merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd. Art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych określa, co powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych. Wniosek taki, co wynika z punktu 15 powyższego przepisu, powinien zawierać opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. Z brzmienia art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie wynika, że wniosek musi zawierać opinię jedynie pozytywną; opinia ta może być zarówno pozytywna, jak i negatywna. Opinia negatywna , wbrew kategorycznym twierdzeniom skarżącej, że unicestwia ona możliwość ubiegania się o zezwolenie, nie pozbawia skarżącej możliwości uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Opinia nie jest bowiem wiążąca dla organu wydającego zezwolenie. Organ ten, w ramach swobodnej oceny, ocenia, czy przyczyny wydania negatywnej opinii rady gminy o lokalizacji ośrodka gier mają znaczenie dla wydania zezwolenia na prowadzenie takiej działalności. Z przywołanego przepisu wynika natomiast w sposób niewątpliwy, że opinia rady gminy wydana na jego podstawie powinna dotyczyć lokalizacji ośrodka gier. Ustawa nie zawiera żadnych sprecyzowanych przesłanek oceny tej lokalizacji, pozostawiając te kwestie swobodnemu uznaniu organu, uprawnionemu do wydania opinii. Przesłanki, jakimi kierował się organ przy wydawaniu opinii powinny wynikać z uzasadnienia uchwały, bowiem treść uzasadnienia pozwala organowi rozpoznającemu wniosek o wydanie zezwolenia na dokonanie oceny, czy przesłanki te nie sprzeciwiają się wydaniu zezwolenia, o które strona się ubiega. Wprawdzie wskazany przepis nie nakazuje wprost uzasadnienia takiej opinii jednak w ocenie Sądu brak uzasadnienia powoduje, że stanowisko organu nosi cechy arbitralności oraz nie poddaje się kontroli i nadzorowi. Nie pozwala również organowi wydającemu zezwolenie na poznanie motywów postępowania organu. W tym miejscu należy wskazać, że do cech istotnych opinii odróżniających ją od innych form działania należy między innymi: jednostronność (w stosunku do adresata), brak rozstrzygnięcia zawierającego nakazy bądź zakazy określonego zachowania, cel nakierowany na wywołanie skutków faktycznych, a nie bezpośrednich skutków prawnych (polegających na spowodowaniu powstania, zmiany, ograniczenia bądź ustania czyjegoś prawa, uprawnienia lub obowiązku), opisowość zawartej w niej wypowiedzi (oświadczenia wiedzy zawierającego ocenę określonej sytuacji, stanu rzeczy bądź przedstawiającego opis jakiegoś zdarzenia, z określonego punktu widzenia), brak władczego charakteru (brak możliwości odwołania się do środków przymusu na wypadek jej nieuwzględnienia). W ocenie Sądu stwierdzenie organu, że "negatywnie opiniuje lokalizację salonu gier na automatach w T. przy ul. T. 2" nie spełnia w/w cech opinii. Wobec powyższego mając na uwadze fakt, że ustawa nie zawiera żadnych sprecyzowanych przesłanek oceny lokalizacji salonu gier, pozostawiając te kwestie swobodnemu uznaniu organu, tylko uzasadnienie tej uznaniowej uchwały pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu, co pozwala ocenić organowi wydającemu zezwolenie, czy przesłanki te stoją na przeszkodzie wydaniu zezwolenia. Kryteria, którymi kieruje się organ przy wydawaniu zezwolenia nie muszą być bowiem tożsame z przesłankami, którymi kieruje się rada gminy podejmując uchwałę w sprawie proponowanej lokalizacji ośrodka gier ( tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 823/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 lutego 2009r. sygn. akt III SA/Gd 422/08 niepubl.) Stanowisko dotyczące konieczności umotywowania opinii i przedstawienia argumentów organu wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 9 maja 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ka 3088/03 (niepubl.). Taki wniosek płynie również z analizy treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2005 roku w sprawie II GSK 249/05 (ONSA i WSA 2006 Nr 3 poz. 85). W tej sytuacji należy uznać, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w T., podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, uniemożliwia ocenę jej legalności. Brak uzasadnienia nie pozwala ocenić argumentów leżących u podstaw wydanej opinii. Działanie w granicach uznania nie zwalnia bowiem organu od badania sprawy i jej oceny. Skoro w przedmiotowej sprawie ustawodawca daje możliwość organowi opiniującemu wyrażenia tejże opinii bez konkretnych ustawowych wymogów, jakimi ma się kierować, oznacza to, że kierunek ten w szczególności wytyczają zadania ustawowe organu opiniującego w zakresie praw i obowiązków w sprawach istotnych dla społeczności lokalnej. Opinia jako obowiązkowy element wniosku, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jest stanowiskiem, które w trakcie postępowania zmierzającego do wydania zezwolenia jest oceniane przez właściwy organ, inaczej zbędny byłby wymóg jej przedłożenia. Dokonując zaś tej oceny organ wydający zezwolenie powinien znać motywy podjętej opinii mimo, iż jak podniesiono wyżej nie jest tą opinią związany. Brak uzasadnienia opinii nie pozwala również Sądowi dokonać oceny legalności zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww ustawy. Działając na podstawie art. 152 cytowanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. a.ł.