III SA/Łd 420/25

Dnia 8 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, , po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 marca 2025 roku nr 52/2025/II w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z 28 marca 2025 r., nr 52/2025/II, Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łęczycy z 16 stycznia 2025 r., znak: EP.9022.118.2024 oddalające zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym przez J.K. zarzuty w całości. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że w związku z nieszczepieniem małoletniej.K., urodzonej 2 marca 2016 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łęczycy upomnieniem z 30 grudnia 2021 r. wezwał ojca dziecka J.K. do zgłoszenia się z dzieckiem do punktu szczepień w celu wykonania zaległych szczepień ochronnych przeciw: gruźlicy, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis) oraz odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce. W związku z dalszym brakiem szczepień dziecka, organ pierwszej instancji 12 września 2024 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] zobowiązując skarżącego do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym oraz wystąpił do Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, jako organu egzekucyjnego, o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Na podstawie art. 119 § 1 i następnych ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi 12 listopada 2024 r. wydał postanowienie nr 1519/2024 o nałożeniu na skarżącego grzywny w wysokości 1 600 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku szczepień ochronnych, wynikającego z tytułu wykonawczego z 12 września 2024 r. W piśmie z 20 listopada 2024 r. skarżący podniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które to zarzuty Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łęczycy oddalił postanowieniem z 16 stycznia 2025 r. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie z 16 stycznia 2025 r. Organ drugiej instancji utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera jasne i precyzyjne wyjaśnienia faktyczne oraz prawne. Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym jest bezpośrednio wykonalny, a jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniom ochronnym. Obowiązek ten został zapisany w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.), zwanej dalej "u.z.z.ch.z." oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. poz. 2077 ze zm.). Komunikaty Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych są dokumentami uzupełniającymi do tych przepisów prawa. O realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania dziecku decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu badania aktualnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem. Brak zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym nie stanowi przesłanki, od której zależy obowiązek poddania dziecka szczepieniu. Dziecko aktualnie będąc w siódmym roku życia nie zostało zaszczepione przeciw siedmiu chorobom zakaźnym, którym można zapobiegać poprzez szczepienia. Każda z tych chorób zakaźnych może u dzieci mieć ciężki przebieg i prowadzić do trwałych następstw zdrowotnych, a nawet zgonu. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.K. wniósł o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej wymagalności obowiązku, brak tożsamości obowiązku określonego w upomnieniu oraz tytule wykonawczym; 2. na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.p.e.a. w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu; 3. naruszenie art. 144 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy do treści postanowienia wierzyciela i brak odniesienia się przez organ drugiej instancji do zarzutów skarżącego; 4. naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez brak rozpoznania przez organ drugiej instancji zarzutów skarżącego, ograniczenie się do stwierdzenia, że organ odwoławczy podziela stanowisko wierzyciela; 5. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, tj. uznanie przez organ, że skarżący nie wykonał obowiązku, podczas gdy obowiązek został przez skarżącego wykonany jeszcze przed wszczęciem postępowania, jak również z uwagi na brak określenia wymagalności obowiązku przez lekarza, brak indywidualnego kalendarza szczepień, brak kwalifikacji do obowiązkowych szczepień ochronnych, brak wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia, brak wydania zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym; 6. naruszenie art. 7, art. 7a, art. 77 i art. 81a u.z.z.ch.z. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącego, jak również wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego; 7. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkujące uznaniem, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności brak jest oświadczenia o odmowie szczepień, a skarżący podejmuje kroki w celu wykonania obowiązku. W odpowiedzi na skargę Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. W wykonaniu zarządzenia z 19 września 2025 r. wezwano organ administracji do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy poprzez nadesłanie podpisanego zażalenia skarżącego z 26 stycznia 2025 r. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łęczycy z 16 stycznia 2025 r. oraz do wyjaśnienia, czy zażalenie to skarżący złożył bezpośrednio w organie pierwszej instancji, czy wniósł je za pośrednictwem operatora pocztowego, a jeżeli wniósł je za pośrednictwem operatora pocztowego, do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez złożenie koperty, w której zażalenie zostało przesłane. W odpowiedzi na wezwanie organ administracji nadesłał kopertę, w której skarżący przesłał zażalenie na postanowienie z 16 stycznia 2025 r. oraz wskazał, że zażalenie nie zawiera podpisu skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne postanowienie kończące postępowanie wydane na skutek wniesienia zażalenia w postępowaniu egzekucyjnym, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W myśl art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi). Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakaz wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego nie dotyczy sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od treści zarzutów i wniosków skargi, należało z urzędu stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia, gdyż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi określoną w art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. przesłankę stwierdzenia jego nieważności. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Uruchomienie procedury kontroli instancyjnej postanowienia organu pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia oparte zostało na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ drugiej instancji może podjąć czynności procesowe tylko wskutek czynności strony, jaką jest wniesienie zażalenia. W konsekwencji uprawnienie do działania organu drugiej instancji powstaje jedynie wówczas, gdy uprawniony podmiot wystąpi z odpowiednim podaniem (zażaleniem), co prowadzi do przeniesienia kompetencji orzeczniczych na ten organ. Zażalenie stanowi podanie (art. 63 § 1 k.p.a.). Musi zatem spełniać minimalne wymogi formalne jakie ustawodawca przewidział dla podań wnoszonych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Stosownie do art. 14 § 1a k.p.a. zdanie drugie, pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Podpis własnoręczny to napisany lub uwierzytelniony graficzny znak ręczny określonej osoby pozwalający na jej identyfikację i umieszczony pod tekstem oświadczenia woli. Podpis pod pismem potwierdza jego pochodzenie od osoby, która je podpisała i sankcjonuje wolę dokonania czynności w postępowaniu. Tylko złożenie takiego podpisu na podaniu utrwalonym w formie papierowej może być kwalifikowane jako spełnienie wskazanego wymogu formalnego. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. wiąże również organ drugiej instancji. Oznacza to, że w sytuacji braku podpisu pod zażaleniem, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ drugiej instancji powinien wezwać wnoszącego zażalenie do jego podpisania ze stosownym pouczeniem o konsekwencjach nieusunięcia tego braku. Z akt administracyjnych przekazanych sądowi wraz z odpowiedzią na skargę w niniejszej sprawie wynika, że zażalenie na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łęczycy z 16 stycznia 2025 r., zawarte w piśmie z 26 stycznia 2025 r. wniesionym w formie papierowej, nie zostało opatrzone podpisem przez wnoszącego je J.K. Potwierdził to organ administracji w piśmie wniesionym 26 września 2025 r. Brak podpisu pod zażaleniem stanowi brak formalny tego pisma, który uniemożliwiał nadanie temu środkowi prawnemu dalszego biegu. Usunięcie wskazanej przeszkody w rozpoznaniu zażalenia powinno nastąpić poprzez wezwanie skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do podpisania zażalenia, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie, pomimo zaistniałego braku formalnego zażalenia, Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie zastosował się do nakazu płynącego z art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwał skarżącego do jego usunięcia, a zatem wbrew ciążącym na nim powinnościom nie dokonał prawidłowo kontroli formalnej zażalenia przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. W rezultacie nie został usunięty brak procesowy mający istotne znaczenie dla prawidłowości wszczęcia postępowania zażaleniowego. Zażalenie niepodpisane przez skarżącego – do czasu usunięcia tego braku – nie uprawniało organu drugiej instancji do podjęcia jakiejkolwiek czynności orzeczniczej. Pomimo tego organ drugiej instancji wydał postanowienie w toku instancji, w którym orzekł co do istoty sprawy. Pismo niezawierające ustawowych wymogów uznania go za zażalenie nie może być uznane za zażalenie i w istocie nie wszczyna postępowania odwoławczego. Zażalenie bez podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest zażaleniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 października 2022 r., II SA/Wa 1109/22; wyrok WSA w Łodzi z 3 czerwca 2014 r., II SA/Łd 124/14; wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 134/13; wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2013 r., I SA/Wa 510/13; wyrok WSA w Gdańsku z 25 lipca 2012 r., II SA/Gd 215/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 20 marca 2012 r., IV SA/Wr 829/11; wyrok NSA z 26 października 2011 r., I OSK 1866/10). Wobec powyższego, w ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie rozpoznanie przez organ drugiej instancji zażalenia, które nie zostało podpisane, powoduje, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a.). Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest rażącym naruszeniem prawa, czyni bezprzedmiotowym jego merytoryczną ocenę i odniesienie się do poszczególnych zarzutów skargi. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa powoduje bowiem powrót sprawy do tego etapu administracyjnego postępowania, w ramach którego organ drugiej instancji będzie zobligowany do wezwania wnoszącego pismo do usunięcia braku formalnego zażalenia (jego podpisania), co – jeśli nastąpi – będzie stanowiło podstawę do rozpatrzenia zażalenia. Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. d.j.