III SA/Łd 426/08

Dnia 5 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Referent stażysta Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 roku sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie przekazania pisma według właściwości 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi I. C. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa, 80/100) złote, obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych, stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć i 80/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi I. C. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. W dniu 12 czerwca 2008r. K. S. złożyła w Starostwie Powiatowym w P. pismo adresowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W piśmie podniosła, iż składa je w ślad za złożoną skargą i zażaleniem do NSA w Warszawie za pośrednictwem WSA w Łodzi gdyż przeprowadzona rozmowa i kolejna odpowiedź nie wnoszą nic do rozstrzygnięcia przestępstw lekarza A. P., lekarza K. M. wraz z innymi tj. KPP P. i Dyrekcji SP ZOZ w P. K. S. domaga się wszczęcia postępowania w trybie kpa wobec p.o. Dyrektora SP ZOZ K. M. i innych. Postanowieniem z dnia [....], nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę według właściwości do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 19 czerwca 2008 roku na powyższe postanowienie K. S. wniosła zażalenie, w którym podniosła, iż Starosta przekazał sprawę, jak wskazała "po 10 latach bezczynności wobec jej krzywdy i jej bliskich wywołanej przez lek. med. A. P. z innymi". Z powodu natomiast naruszenia prawa materialnego, dóbr osobistych i innych bardzo licznych uchybień, które mają miejsce w poszczególnych wydziałach Starostwa Powiatowego w P. i innych jednostkach prawnych mieszczących się w P., S. i Ł., akta sprawy wymagają oceny, korekty, oszacowania i zasądzenia zadośćuczynienia i odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołując się do treści art. 65 k.p.a., wskazało, iż użyty w przepisie zwrot "wniesienie" należy rozumieć jako skierowanie sprawy do określonego organu z żądaniem jej rozpatrzenia, a nie każde faktyczne "wpłynięcie" pism do organu. W rozpatrywanej sprawie strona wyraźnie wskazał adresata podania, zaś obowiązkiem organy było przesłanie podania do jego adresata bez nadawania tej czynności szczególnej formy, o której mowa w art. 65 k.p.a. zwłaszcza, że wskazany przepis znajduje zastosowanie tylko w przypadku przekazywania spraw pomiędzy organami administracji publicznej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podtrzymując argumentację zawartą w zażaleniu wskazała, iż domaga się usunięcia z akt osobowych diagnozy lek. med. A. P., a także poddania ocenie i korekcie dokumentacji biegłych sądowych sporządzonej w okresie od dnia 29 lipca 1999 roku do dnia 27 czerwca 2006 roku, dokonaniu oszacowania i zasądzeniu odszkodowania i zadośćuczynienia. Skarżąca wskazała, iż oczekuje rozstrzygnięcia zapewniającego jej poczucie bezpieczeństwa, spokój, ochronę zdrowia i poszanowanie zasad współżycia społecznego. W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2009r. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż organ odwoławczy winien zwrócić podanie skarżącej na podstawie art.66 § 3 kpa. Nadto organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie nieznane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcia organu odwoławczego zostały określone w art.138 kpa, który ma zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym w oparciu o art.144 kpa. Organ odwoławczy natomiast uchylił zaskarżone postanowienie i nie wydał rozstrzygnięcia o którym mowa w art.138 kpa. Doszło zatem do naruszenia art.66 § 3 i art.138 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, wniosło o oddalenie skargi argumentując, iż podniesione w skardze zarzuty nie dotyczą istoty prowadzonego postępowania, a więc nie może się do nich merytorycznie ustosunkować. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga K. S. nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu tzn. czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Należy zaznaczyć, iż organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie zawierające konkretne żądanie, jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać, czy jest organem właściwym rzeczowo do wszczęcia postępowania w sprawie oraz czy żądanie objęte podaniem może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy obowiązkiem organu jest ustalenie czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w przepisie art. 1 pkt. 2 kpa i czy jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. (por. teza 1 wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r. , sygn. akt I SA/Wa 2276/05, Lex nr 258371; teza 1 wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 32/06, Lex nr 212199). Podnieść należy, iż na zakres kognicji organów administracji wskazuje art. 1 kpa. Z treści powołanego przepisu wynika, iż organy administracji publicznej są organami powołanymi z mocy prawa lub na podstawie porozumień, do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Organy te stosują administracyjne prawo materialne , jak również przepisy procedury administracyjnej. Natomiast co do możliwości stosowania przez te organy innych gałęzi prawa (prawa cywilnego, finansowego, itd.) , przyjmuje się, że jest to możliwe jeżeli normy te upoważniają organy administracji publicznej do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji. Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma treść podania K. S. z dnia 12 czerwca 2008r. Podanie to jest adresowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W podaniu podano numer sprawy administracyjnej. Z treści podania wynika, iż jest ono złożone "w ślad za złożoną skargą i zażaleniem do NSA w Warszawie za pośrednictwem WSA w Łodzi". W dalszej części podania podniesiono, iż "przeprowadzone rozmowy i kolejna odpowiedź nie wnoszą nic nowego do rozstrzygnięcia przestępstw lekarza A. P., lekarza K. M. i innych tj. KPP w P. i Dyrekcji SP ZOZ w P.". W ostatnim zdaniu skarżąca domaga się "wszczęcia postępowania w trybie kpa wobec p.o. Dyrektora SP ZOZ w P. K. M. i innych". Analiza treści podania skarżącej wskazuje, iż jest ono skierowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Świadczy o tym adresat pisma oraz sformułowanie, że jest ono składane w ślad za złożoną skargą do NSA za pośrednictwem WSA w Łodzi. Podano również numer sprawy administracyjnej. Należy zaznaczyć, iż w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi K. S. ma kilka spraw, w których jest stroną skarżącą. Prowadzi to do wniosku, iż skarżąca złożyła podanie z 12 czerwca 2008r. do jednej ze swoich spraw. Faktem jest, iż pismo zostało złożone za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w P. Skoro jednak podanie złożono w Starostwie lecz zaadresowano je do Naczelnego Sądu Administracyjnego to organ administracji winien je przesłać do NSA zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. W przekonaniu sądu organ administracji nie był zobowiązany do wyjaśniania w jakiej sprawie skarżąca składa pismo do NSA ani też nie był uprawniony do zwracania podania K. S. z pouczeniem, że może sama sobie przesłać pismo do NSA. Skoro skarżąca złożyła podanie do NSA za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w P. to organ administracji winien je przesłać do adresata tak jak wnioskowała o to skarżąca. Organ odwoławczy słusznie uznał, iż przekazanie podania K. S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno nastąpić w drodze postanowienia wydanego na podstawie art.65 § 1 kpa. Wymieniony przepis dotyczy sytuacji gdy organ administracji, po zbadaniu wniesionego podania, uzna, iż nie jest właściwy (rzeczowo, miejscowo lub instancyjnie) do załatwienia sprawy lecz właściwy jest inny organ administracji publicznej. W takim przypadku, w drodze postanowienia, przekazuje sprawę do właściwego organu. Przekazanie sprawy w trybie art. 65 § 1 kpa może nastąpić wyłącznie pomiędzy organami administracji. W tym trybie nie można natomiast przekazywać sprawy do podmiotów nie będących organami administracji (np. do sądów). Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 1 grudnia 2005r. w spr. IV SA/Wa 1553/05 (Lex nr 189847), z 30 czerwca 2006r. w spr.I SA/Wa 1296/05(Lex nr 219249) i z 7 lipca 2006r. w spr.VI SA/Wa 875/06(Lex nr 243071). Jest rzeczą zrozumiałą, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art.5 § 2 pkt.3 kpa. Podanie skarżącej nie można zatem było przekazywać do NSA w drodze postanowienia wydanego na podstawie art.65 § 1 kpa. Organ odwoławczy słusznie uznał, iż ten tryb nie ma zastosowania do podania K. S. W przekonaniu sądu brak było również podstaw do zwrotu podania skarżącej w drodze postanowienia w oparciu o treść przepisu art. 66 § 3 kpa. Wymieniony przepis dotyczy dwóch sytuacji. Pierwsza to taka gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania. Druga sytuacja dotyczy przypadku gdy organem właściwym jest sąd powszechny. Jeżeli chodzi o pierwszą sytuację to ma ona miejsce gdy organ do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy do rozpoznania sprawy i nie można ustalić organu właściwego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. K. S. skierowała bowiem pismo do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ślad za wcześniej złożoną skargą, tyle tylko, że uczyniła to za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w P. Skoro zatem wskazała adresata swojego podania to powinno ono zostać przesłane do NSA zgodnie z wolą skarżącej a nie zwracane postanowieniem na podstawie art.66 § 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również sądem powszechnym a więc nie miała miejsca druga sytuacja wymieniona w art.66 § 3 kpa uzasadniająca zwrot podania. W ocenie sądu w rozpoznawanej prawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art.66 § 3 kpa, które uzasadniałyby zwrot podania w drodze postanowienia. W ocenie sądu niezasadny jest zarzut skargi, iż rozstrzygniecie organu odwoławczego narusza treść przepisu art.138 § 1 pkt.2 kpa. Zgodnie z treścią art.144 kpa w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale (tzn. w rozdziale 11) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z wymienionego przepisu wynika, iż w postępowaniu zażaleniowym stosuje się przepisy dotyczące odwołań, w tym między innymi art. 138 kpa, lecz stosowanie to jest "odpowiednie". Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania oznacza, iż należy uwzględnić cechy właściwe zażaleniu i postępowaniu zażaleniowemu. Przy rozpoznawaniu zażalenia przez organ odwoławczy, w pewnych sytuacjach dopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia innego niż przewiduje to art.138 kpa (np. tylko uchylenie zaskarżonego postanowienia). Pogląd taki został wyrażony w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski (Wydawnictwo C.H.Beck 2003r. str.606-607). Pogląd taki wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2000r. w spr. I SA 936/99 (Lex nr 54134) i z 16 marca 2000r. w spr. V SA 1860/99 (Lex nr 55749). O tym jakie winno być rozstrzygnięcie organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie decydują okoliczności każdej sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy słusznie uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wymienione postanowienie jest wadliwe gdyż w oparciu o treść art.65 § 1 kpa nie można przekazać podania do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do podania skarżącej nie ma również zastosowania art. 66 § 3 kpa. W całym kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisu prawnego określającego jak powinien postąpić organ administracji gdy, za jego pośrednictwem, złożone zostanie pismo adresowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W takiej sytuacji, w przekonaniu sądu, pismo skarżącej winno być przesłane do NSA, zgodnie z jej wolą ale nie w drodze postanowienia lecz wraz z pismem przewodnim. Skoro podanie winno być przesłane do NSA wraz z pismem przewodnim to organ odwoławczy słusznie ograniczył się jedynie do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W ocenie sądu brak było podstaw tego aby organ odwoławczy, po uchyleniu zaskarżonego postanowienia, wydał nadto jedno z rozstrzygnięć określonych w art.138 § 1 pkt.2,3 i § 3 kpa. Organ II instancji nie był uprawniony do "orzekania co do istoty sprawy" gdyż przekazanie podania do NSA nie powinno nastąpić w drodze postanowienia. W kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu upoważniającego organ administracji do przekazania podania skarżącej do NSA w drodze postanowienia a więc brak jest podstawy prawnej do tego aby organ odwoławczy przekazał postanowieniem podanie K. S. Brak był również podstaw do "umorzenia postępowania pierwszej instancji". Umorzenie postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie zostało wszczęte i stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego gdyż przekazanie podania do NSA następuje w ramach postępowania wyjaśniającego. Należy zaznaczyć, iż postępowanie wyjaśniające obejmuje czynności wyjaśniające jakie zobowiązany jest wykonać organ po wpłynięciu podania (np. wyjaśnienie czy sprecyzowane jest żądanie strony, czy żądanie może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym bądź czy organ jest właściwy do rozpoznania sprawy). W zależności od wyników postępowania wyjaśniającego organ administracji winien podjąć dalsze czynności w sprawie. W przypadku podania skarżącej z 12 czerwca 2008r. winno ono zostać przesłane do NSA w ramach postępowania wyjaśniającego. Podanie to nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego gdyż nie każde podanie złożone w organie administracji publicznej powoduje wszczęcie takiego postępowania. Do organów administracji składane są różne podania, często w sprawach nie będących sprawami z zakresu administracji publicznej (np. w sprawach cywilnych, rodzinnych czy karnych). Złożenie takiego podania nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy podanie takie jest adresowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego, tyle tylko, że złożono je za pośrednictwem organu administracji, to nie spowodowało ono wszczęcia postępowania administracyjnego. Skoro podanie skarżącej nie wszczęło postępowania administracyjnego to organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania pierwszej instancji. Aby można było umorzyć postępowanie musi najpierw dojść do jego wszczęcia a w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie był również uprawniony do "przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania" w oparciu o przepis art.138 § 2 kpa. Wymieniony przepis dotyczy przekazania organowi I instancji sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie nie doszło nawet do wszczęcia postępowania administracyjnego zaś podanie skarżącej nie jest sprawą administracyjną. W związku z czym organ odwoławczy nie mógł, po uchyleniu zaskarżonego postanowienia, przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Reasumując sąd uznał, iż skarga K. S. nie jest zasadna. W kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisu określającego jak winien postąpić organ administracji do którego wpłynęło podanie adresowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do sytuacji takiej nie ma w szczególności zastosowania art.65 § 1 i 66 § 3 kpa. W związku z czym podanie skarżącej winno zostać przesłane do NSA, ale nie w drodze postanowienia, lecz wraz z pismem przewodnim. Organ odwoławczy słusznie uchylił zaskarżone postanowienie. Trafnie również, po uchyleniu postanowienia, nie wydał jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art.138 § 1 pkt.2, 3 i § 2 kpa. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 200r., sąd oddalił skargę K. S. Na podstawie art.250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. w związku z § 18 ust.1 pkt.1c i § 2 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu(Dz.U. nr 163 poz.1348 z późn. zm.) sąd przyznał adwokatowi I. Ch. kwotę 309,80 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na kwotę tę złożyło się: 240 zł – wynagrodzenie adwokata oraz 52,80 zł – podatek od towarów i usług, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa. a. ł.