III SA/Łd 434/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant referent stażysta Renata Tomaszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oraz odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. dotyczącej zasiłku chorobowego postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł., na podstawie art. 15, art. 66 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 159), art. 84 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.), odmówił K. P. prawa do zasiłku chorobowego za okres od 29-11-2008 r. do 03-03-2009 r. oraz zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku chorobowego wraz z odsetkami w łącznej kwocie 8 784,03 zł. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż wyrokiem Sądu Rejonowego [...] [...] Wydziału Karnego z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt [...], K. P. została uznana za winną dokonania umyślnego przestępstwa, w wyniku którego pozyskała zaświadczenia lekarskie za okres od 27-10-2008 r. do 03-03-2009 r., na podstawie, którego za okres od 29-11-2008 r. do 03-03-2009 r. A Sp. z o. o. wypłacił zasiłek chorobowy w łącznej kwocie 5 244,00 zł. Organ wskazał, iż nienależnie wypłacone świadczenie za w/w okres wraz z odsetkami podlega zwrotowi. W decyzji zawarto pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia, za pośrednictwem ZUS, odwołania do Sądu Rejonowego – [...] właściwego według miejsca zamieszkania w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. pełnomocnik K. P., na podstawie art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 145 § 1 pkt 4 lub art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 61 § 1, art. 145 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o braku podstaw do wznowienia postępowania w sprawie oraz stwierdzenia nieważności decyzji znak: [...] z dnia [...]. W decyzji zawarto pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia, za pośrednictwem ZUS, odwołania do Sądu Rejonowego [...] właściwego według miejsca zamieszkania w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Pełnomocnik K. P. pismem z dnia 12 lutego 2015 r. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] do Sądu Rejonowego –[...]. W odpowiedzi na odwołanie pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego oddalenie. Na rozprawie przed Sądem Rejonowym [...] [...] Wydziałem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pełnomocnik ZUS wniósł o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, jako właściwemu. Postanowieniem z dnia [...] w spr. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy z odwołania K. P. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddziałowi w Ł. o zasiłek chorobowy, na skutek odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddziału w Ł. z dnia [...] znak: [...], nr [...], stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia przez sąd, iż decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego lub procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, podlegają one uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a". Przepisy art. 2 i 3 p.p.s.a. określają ogólną właściwość sądów administracyjnych (powołanych do rozpatrywania spraw sądowoadministracyjnych, do których – z zasady nie należą sprawy emerytalne), a przepisy art. 58 § 1 pkt. 1 ustawy nakazują odrzucenie skargi, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Natomiast w § 4 cyt. artykułu postanowiono, że Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt. 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Jak wskazano w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, sprawa z odwołania K. P. skierowanego przez stronę zgodnie z pouczeniem zawartym w kwestionowanej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], do Sądu Rejonowego [...] [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, przekazana została, na mocy postanowienia tego Sądu z dnia 16 kwietnia 2015 r. o sygn. [...] Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi jako właściwemu do jej rozpoznania. W omawianej sprawie należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanych w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku chorobowego oraz zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku chorobowego wraz z odsetkami. Zasadą jest, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych orzekają sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. Wynika to z szeregu uregulowań prawnych, które zostaną niżej wskazane, a nadto z zasad wykładni systemowej stosowanych przepisów prawnych. Zgodnie z art. 177 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Przepis ten ustanawia domniemanie właściwości sądów powszechnych. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne, zgodnie z art. 184 Konstytucji sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Regulację dotyczącą zakresu działania sądów administracyjnych powtórzono i uszczegółowiono w powołanym wyżej art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych zgodnie, z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres tej kontroli został określony w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia zarówno akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nadto, na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, znajdująca w niniejszej sprawie zastosowanie, w art. 83 ust. 1 i 2 stanowi, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych (ust. 1). Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Cytowane przepisy prawne ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazują, że co do zasady decyzja wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego. Katalog spraw wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy ma charakter otwarty. Przepis art. 83 ust. 4 ustawy formułuje natomiast katalog zamknięty decyzji, co do których stronie nie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Są to trzy rodzaje decyzji: decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku, decyzje odmawiające przyznania takiego świadczenia oraz decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W przypadku tych decyzji stronie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który działa w oparciu o przepisy procedury administracyjnej. Natomiast skargę na decyzję wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy rozpoznaje sąd administracyjny. Niewątpliwie przepis art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest przepisem ogólnym, natomiast przepis art. 83 ust. 4 jest przepisem szczególnym. Reguły kolizyjne i zasady wykładni systemowej nakazują interpretowanie przepisów szczególnych literalnie lub ścieśniająco. Oznacza to że zasady szczególne stosuje się wyłącznie do spraw wymienionych w przepisie o charakterze szczególnym i w żadnym wypadku nie należy zastosowania takiego przepisu rozszerzać na przypadki wyraźnie w nim nie wymienione. W sytuacji, gdy przepis ogólny art. 83 ust. 1 ustawy zawiera katalog otwarty decyzji, to wszystkie decyzje nie wymienione wyraźnie w przepisie art. 83 ust. 4 ustawy podlegają regulacji przepisu art. 83 ust. 1 w związku z ust. 2, co oznacza ich zaskarżalność w drodze odwołania do sądu powszechnego. Opisane wyżej zasady zaskarżalności decyzji wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ukształtowały jako zasadę właściwość sądów powszechnych w tych sprawach; właściwość sądów administracyjnych została zastrzeżona w drodze wyjątku do spraw wymienionych w art. 83 ust. 4 ustawy. Sądy administracyjne są właściwe do rozpoznania skarg na decyzje wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawach przyznania i odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oraz w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] znak: [...] która wydana została na podstawie art. 61 § 1, art. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zawiera rozstrzygnięcie o braku podstaw do wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji znak: [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania K. P. prawa do zasiłku chorobowego oraz zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku chorobowego wraz z odsetkami. Sprawa ta bez wątpienia nie należy do spraw wyszczególnionych w art. 83 ust. 4 ustawy, a zatem niedopuszczalna jest tu droga sądowoadministracyjna. Sądy administracyjne w tej sprawie nie są właściwe, gdyż decyzje wydane w jakimkolwiek trybie nadzwyczajnym, które zmierzałyby do wzruszenia lub modyfikacji decyzji ZUS innych niż wymienione art. 83 ust. 4 zd. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podlegają kontroli właściwych sądów powszechnych wskutek wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 83 ust. 2 tej ustawy. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. I UZP 3/10 (OSNP 2011/17-18/233), postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. II GSK 1473/11 (Lex 113768), postanowienie NSA z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. II GSK 2344/13 (Lex 1404594), postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 1788/12 (Lex 1452733). Wydanie przez organ decyzji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o odmowie przyznania zasiłku chorobowego lub odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku chorobowego, nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą oceniać należy przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, której dotyczy. Orzeczenie w sprawie zasiłku chorobowego, do którego zaliczyć należy również decyzję o odmowie wznowienia postępowania w takiej sprawie lub odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania zasiłku chorobowego, może bowiem być zaskarżone jedynie poprzez wniesienie odwołania do sądu powszechnego, albowiem decyzja taka podlega kontroli tylko sądu powszechnego. Taki bowiem tryb zaskarżenia wynika właśnie z ust. o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 2). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi przy tym na stanowisku, że sam fakt przekazania przez sąd powszechny do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi odwołania K. P. od decyzji o braku podstaw do wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku chorobowego oraz zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku chorobowego, nie może zmieniać charakteru ani przedmiotu sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. I OSK 347/14, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednostkowe (oczywiście błędne) uznanie się przez sąd powszechny niewłaściwym, nie jest bowiem równoznaczne z tym, iż właściwy będzie sąd administracyjny. Takie przekazanie nie może stwarzać dla sądu administracyjnego uprawnienia prawokształtującego poprzez kreowanie nowej właściwości, w sytuacji, gdy sąd ten, pomimo przekazania sprawy pozostaje dalej niewłaściwy. W takim przypadku merytoryczne rozstrzyganie przez sąd administracyjny powodowałoby, iż orzeczenie takie byłoby dotknięte wadą, gdyż w sprawie orzekałby sąd niewłaściwy (patrz: postanowienie NSA z 18 czerwca 2010 r. sygn. II FSK 67/08, Lex 596565). Uznać zatem należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie może mieć zastosowania art. 58 § 4 p.p.s.a., nakazujący sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przepis ten nie obejmuje przypadków, w których stanowisko sądu powszechnego, co do jego niewłaściwości w określonej sprawie, jest oczywiście błędne i gdyby zostało zaakceptowane, prowadziłoby do zmiany ustawowo określonej właściwości sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. II GSK 2298/13, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 31 maja 2006 r. sygn. III SA/Łd 961/04, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić w tym miejscu warto, iż od postanowienia sądu powszechnego o przekazaniu sprawy do rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu przysługuje stronie zażalenie, a następnie kasacja (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. II PZP 4/05). Jak wynika z akt niniejszej sprawy przekazanych sądowi, K. P. nie skorzystała z prawa zaskarżenia postanowienia Sądu Rejonowego [...] [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] o sygn. akt [...]. Z powyższych względów, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Dlatego też, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji. d.j.