III SA/Łd 477/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.M. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na Starostę Powiatu [...] postanawia - odrzucić skargę. U.K. W dniu 26 stycznia 2015 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo radnych Powiatu [...]: W.M., M.K., M.J. i K.D. z dnia 21 stycznia 2015 r. W piśmie tym podniesiono, że w dniu 27 listopada 2014 r. na sesji Rady Powiatu [...] został wybrany Starosta [...] K.F., na którego wniosek wybrano dwóch członków zarządu powiatu: wicestarostę G.B. i członka zarządu J.C.. Zgodnie z § 19 ust. 2 Statutu Powiatu [...] zarząd składa się z 5 osób, w tym starosty jako przewodniczącego, wicestarosty i 3 członków zarządu. Starosta bezprawnie odsunął od pełnienia funkcji poprzedniego wicestarostę D.K., wręczając mu świadectwo pracy, ale przede wszystkim bezprawnie działa w trzyosobowym składzie z dwiema nowo wybranymi osobami jako organ wykonawczy powiatu. Dopiero wybór całego składu zarządu uprawniałby nowy zarząd do podejmowania skutecznych czynności prawnych. W dniu 5 lutego 2015r. Wojewoda [...] przekazał powyższe pismo Radzie Powiatu [...], jako skargę na działanie Starosty [...]. Uchwałą z dnia [...] Rada Powiatu [...] uznała skargę W.M., M.K., M.J. i K.D. na Starostę Powiatu [...] za bezzasadną. Na powyższą uchwałę W.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi obowiązkiem sądu administracyjnego jest zbadanie w pierwszej kolejności jej dopuszczalności. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce w szczególności wówczas, gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Zakres właściwości sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (pkt 8). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy jednak żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie dotyczy też sprawy poddanej kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że pismo z dnia 21 stycznia 2015 r. zostało zakwalifikowane, najpierw przez Wojewodę [...], a następnie przez Radę Powiatu [...], jako skarga rozpatrywana w trybie skargowym, uregulowanym w dziale VIII k.p.a. Z tego też względu pismo to zostało na podstawie art. 231 k.p.a. przekazane przez Wojewodę [...] Radzie Powiatu [...] jako organowi właściwemu do jej rozpatrzenia. Przedmiotem skargi, o jakiej stanowi art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta nie jest jednak tożsama ze skargą, o której stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że skarga ta stanowi odformalizowany środek obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skargi takie są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno – techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi). W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej odpowiedzi, jak również bezczynności organu w jej udzieleniu. Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w p.p.s.a., a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII k.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. np. postanowienia NSA: z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99; z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 2668/00; z dnia 23 lipca 2001 r., II SAB 213/00). Żadne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania oraz ich braku. W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyroki: NSA z dnia 24 listopada 2011 r., II OSK 478/09; z dnia 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z dnia 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07; z dnia 11 października 2013 r., I OSK 2372/13 i I OSK 2373/13). Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega zatem kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (art. 237 § 1 i 3 k.p.a.), niezależnie od formy jaka zostanie temu nadana, jego bezczynność, jak również samo zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy. Wobec powyższego, niezależnie od tego, czy działania podjęte przez Wojewodę [...], a następnie przez Radę Powiatu [...] na skutek pisma skarżącego, M.K., M.J. i K.D. z dnia 21 stycznia 2015 r. były prawidłowe, czy też nie, uznać należało, że skarga na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] dotyczy sprawy nieobjętej właściwością sądu administracyjnego i z tej przyczyny podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wyjaśnić w tym miejscu jednocześnie trzeba, że nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.). O nieważności uchwały z powodu sprzeczności z prawem orzeka organ nadzoru (art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). W razie powtarzającego się naruszenia przez radę powiatu Konstytucji lub ustaw, Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę powiatu. Rozwiązanie rady równoznaczne jest z rozwiązaniem wszystkich organów powiatu. Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej wyznacza wówczas osobę, która do czasu wyborów nowych organów powiatu pełni funkcję tych organów (art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się zarząd powiatu, wojewoda wzywa radę powiatu do zastosowania niezbędnych środków, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej – występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu powiatu. W razie rozwiązania zarządu, do czasu wyboru nowego zarządu, funkcję zarządu pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów (art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). W razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy powiatu, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy powiatu i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru zarządu przez radę kolejnej kadencji (art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Komisarza rządowego powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 83 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym). Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w postanowieniu. U.K.