III SA/Łd 496/10

Dnia 17 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 roku sprawy ze skargi K. S. – W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej w A. przydzielił S. S. mieszkanie funkcyjne. Do zamieszkiwania w lokalu, wraz z najemcą uprawnieni byli: E. S.-żona, R. S.-córka, W. S.-syn i T. S.-syn. W dniu [...] S. S. zmarł, a obecnie jak ustalono w przedmiotowym lokalu mieszkalnym zamieszkuje córka S. S. – K. S.-W. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w A., na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.), zobowiązał K. S. –W. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr 3 przy ul. A. 2 w D. i przekazania lokalu do dyspozycji Komendy Powiatowej Policji w A. w terminie do dnia [...]. Od powyższej decyzji K. S.- W. złożyła odwołanie, w którym podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 95 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o Policji oraz art. 5 k.c. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w A. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Powiatowy Policji w A. ponownie zobowiązał K. S.–W. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr 3 przy ul. A. 2 w D. i przekazania lokalu do dyspozycji Komendy Powiatowej Policji w A. W uzasadnieniu decyzji organ administracji podniósł, iż lokal mieszkalny nr 3 przy ul. A. 2 w D. stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł.. W przypadku natomiast śmierci osoby, której lokal mieszkalny został przydzielony brak jest podstaw prawnych do wstąpienia po zmarłym w stosunek najmu lokalu i w konsekwencji lokal mieszkalny wraca do dyspozycji właściwego organu. Od powyższej decyzji pełnomocnik K. S. – W. zlożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, iż zaskarżona decyzja jest bezskuteczna, ponieważ z zawartej w dniu [...] pomiędzy zmarłym S. S. a Komendantem Powiatowym Policji w P. umowy najmu przedmiotowego lokalu wynika, iż umowa została zawarta na czas nieoznaczony, a w sprawach w niej nieuregulowanych odpowiednie zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego. Błędne jest zatem stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w P., że przyznanie na mocy decyzji administracyjnej prawa do lokalu mieszkalnego skutkuje niemożnością zastosowania w niniejszej sprawie instytucji wstąpienia w stosunek najmu w drodze postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl art. 89 powołanej ustawy, członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek, 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej niż do ukończenia przez nie 25 roku życia, 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia. Stosownie natomiast do treści art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, przysługuje - poza funkcjonariuszami zwolnionymi ze służby, a uprawnionymi do policyjnej emerytury lub renty - członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że K. S.-W. nie jest osobą uprawnioną do emerytury lub renty rodzinnej po zmarłym emerycie policyjnym, nie należy do kręgu osób uprawnionych do zajmowania lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów ustawy o Policji oraz policyjnej ustawy emerytalnej. Prawo skarżącej do zamieszkiwania w lokalu miało zatem charakter pochodny w stosunku do uprawnienia S. S. i wygasło z chwilą jego śmiercią. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz. U. nr 167, 1754) umowę najmu lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, będącym własnością Skarbu Państwa, pozostającym w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji, zawiera się na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez organ Policji właściwy w sprawie przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Umowa nie stanowi jednak samodzielnego tytułu prawnego do zajmowania lokalu, jej funkcją jest jedynie sprecyzowanie warunków najmu, które - z natury samej decyzji o przydziale - nie są precyzowane w tejże decyzji. W przypadku lokali stanowiących własność Skarbu Państwa, a znajdujących się w trwałym zarządzie jednostek Policji nie znajduje zastosowania instytucja "wstąpienia w stosunek najmu". Przepis § 9 cytowanego rozporządzenia z dnia 8 lipca 2004 roku stanowi wprawdzie, że w przypadkach nieuregulowanych w tym rozporządzeniu mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733, z późn. zm.). jednakże użyte w tym przepisie sformułowanie nie może być odczytywane w oderwaniu od przepisów ustawy o Policji, wskazujących enumeratywnie przesłanki wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. Z uwagi zatem na fakt, że przepisy dotyczące uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy i emerytów Policji oraz samych lokali pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o ochronie praw lokatorów (a zatem są to kwestie regulowane w ustawie i rozporządzeniach wykonawczych), przepisy Kodeksu cywilnego i ustawy o ochronie praw lokatorów nie będą miały zastosowania w sprawie. Osoby zatem zajmujące lokal mieszkalny po śmierci zmarłego najemcy, jeżeli nie zaliczają się do kręgu osób, o których mowa w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. zajmują lokal bez tytułu prawnego, co stanowi przesłankę do wydania decyzji nakazującej opróżnienie lokalu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji oraz § 2 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 roku, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podtrzymując dotychczasową argumentację podkreślił, iż w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące wstąpienia w stosunek najmu. Na mocy bowiem art. 691 k.c. skarżąca ex lege po śmierci ojca wstąpiła w stosunek najmu przedmiotowego lokalu. Podkreślił, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 17 listopada 2010 roku pełnomocnik skarżącej poparł wniesioną skargę i oświadczył, że skarżąca do chwili obecnej zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w D. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga K. S. –W. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powoływanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), [zwanej dalej p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy na wstępie wskazać, że art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez regulację zawartą w art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67) prawo do zajmowania lokali poza policjantami w służbie czynnej, przysługuje jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom ich rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy podziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: małżonek, dzieci ( własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia oraz rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub, jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające ( art. 89 ustawy o Policji). Na tle powyższych uregulowań należy podkreślić, iż tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione cytowanym art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi (małżonek, dzieci, rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub, jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające) - nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu. Ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje fakt, iż lokal mieszkalny nr 3 położony przy ul. A. 2 w D. został przydzielony na podstawie decyzji Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej w P. z dnia [...], nr [...] S. S. tj. ojcu skarżącej. Uprawnionymi do zamieszkiwania w/w lokalu mieszkalnym wraz ze S. S. byli: żona –E. S., córka – R. S. oraz dwóch synów – W. S. i T. S. W dniu [...] S. S. zmarł, a obecnie w lokalu mieszkalnym nr 3 przy ul. A. 2 w D. mieszka córka zmarłego funkcjonariusza – K. S. –W., której przedmiotowy lokal nie został przydzielony w formie decyzji administracyjnej, nie zawarto z nią umowy najmu i nie jest ona osobą, której przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku gdyż nie jest członkiem rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. W związku z powyższym, ponieważ wśród osób uprawnionych do zajmowania lokalu nie ma skarżącej, tym samym nie posiada ona tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Z chwilą bowiem śmierci ojca skarżącej – S. S. wygasło uprawnienie do lokalu na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (którego skarżąca nigdy nie posiadała). Skarżąca nie była bowiem uwzględniona przy podziale lokalu na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy o Policji. Konsekwencją natomiast zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w skardze, iż K. S. – W. ma tytuł prawny do lokalu wynikający z treści art.691 Kodeksu cywilnego. Strona skarżąca powołała się na treść § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lipca 2004r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz.U. nr 167 poz.1754), zgodnie z którym w przypadkach nieuregulowanych w niniejszym rozporządzeniu mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i ustawy z 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. nr 71 poz.733 z późn. zm.). W ocenie strony skarżącej w wymienionym rozporządzeniu nie uregulowano kwestii wstąpienia w stosunek najmu więc mają tutaj zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego a w szczególności art.691 kc. W związku z czym skarżąca ma tytuł prawny do lokalu przydzielonego jej ojcu. Należy zaznaczyć, iż problematyka lokali pozostających w dyspozycji jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych została uregulowana w ustawie o Policji oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy. Są to uregulowania szczególne w stosunku do uregulowań prawa lokalowego zawartych w Kodeksie cywilnym oraz w ustawie z 21 czerwca 2001r. Do policyjnych mieszkań służbowych nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego oraz ustawy z 21 czerwca 2001r. Pogląd, iż do lokali pozostających w dyspozycji jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy z 21 czerwca 2001r. jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2008r. w spr. I OSK 959/07 (baza cbois.nsa.gov.pl) i z 26 października 2010r. w spr. I OSK 916/10 (nie publikowany), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 23 czerwca 2010r. w spr. II SA/Bd 98/10 (baza cbois.nsa.gov.pl) i z 24 lutego 2010r. w spr. II SA/Bd 44/10 (baza cbois.nsa.gov.pl) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 listopada 2009r. w spr. II SA/Wa 961/09 (baza cbois.nsa.gov.pl). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach. Przyjęcie tego poglądu oznacza, iż, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, K. S. – W. nie ma tytułu prawnego do lokalu w oparciu o art.691 kc. Przepisy Kodeksu cywilnego nie mają bowiem zastosowania do policyjnych mieszkań służbowych. Reasumując sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sporny lokal nie został przydzielony skarżącej w formie decyzji administracyjnej, nie zawarto również z nią umowy najmu i nie jest ona osobą, której przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art.29 ust.2 ustawy z 18 lutego 1994r. gdyż nie jest członkiem rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu. Do spornego lokalu nie mają również zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego i ustawy z 21 czerwca 2001r. a tym samym także i instytucja wstąpienia w stosunek najmu. Prawo skarżącej do zajmowanego lokalu miało charakter pochodny i wygasło z chwilą śmierci jej ojca tj. z dniem [...]. W istocie K. S. – W. zajmuje lokal bez tytułu prawnego. Organy administracji słusznie zatem nakazały skarżącej opróżnienie spornego lokalu. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę K. S. – W. b.a.