III SA/Łd 542/14

Dnia 9 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 roku sprawy ze skargi K. J. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej: K.p.a., [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...], znak [...] informującego o przyznaniu K. J. nagrody jubileuszowej z tytułu osiągnięcia 20 lat służby. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Pismem z dnia [...] zatytułowanym "Decyzja" Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Ł. stwierdził, że na dzień 9 stycznia st. kpt. K.J. Dowódcy Jednostki Ratowniczo Gaśniczej w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. przysługuje nagroda jubileuszowa z tytułu 20 lat służby, w wysokości 75 % uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Od powyższego pisma w dniu 31 stycznia 2014 r. K. J. wniósł odwołanie. Zaskarżonym postanowieniem [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że pismo Komendanta Powiatowego PSP w Ł. jest informacją o nabyciu prawa do nagrody jubileuszowej, a nie decyzją w rozumieniu przepisów K.p.a., od której przysługiwałoby odwołanie. Powołując przepis art. 104 K.p.a. organ wskazał, iż załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Ponadto z treści art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a wynika, że kodeksu nie stosuje się w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników, organów i jednostek organizacyjnych, wymienionych w pkt 1, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Do tego rodzaju przepisów szczególnych należy art. 32 ust.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1340) wymieniający katalog spraw, w których strażakom Państwowej Straży Pożarnej – w ramach stosunku służbowego – wydawane są decyzje administracyjne w oparciu o przepisy K.p.a. Sprawa dotycząca wypłaty nagrody jubileuszowej nie jest wymieniona w powołanym przepisie. Kwestia ta jest uregulowana w art. 96 ustawy, a wypłata nagrody jubileuszowej następuje z mocy prawa, niezwłocznie po spełnieniu określonych w tym przepisie przesłanek. Dalej organ odwoławczy wskazał, że nadanie pismu potocznie używanej nazwy, nie oznacza automatycznie, że staje się ono decyzją w rozumieniu K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.J. wskazał, że pismo Komendanta Powiatowego PSP w Ł. z dnia [...] zawierało wszystkie elementy decyzji wymienione w art. 107 K.p.a. Tym samym, w ocenie skarżącego, przysługiwało mu prawo wniesienia odwołania. Wskazał nadto, że powodem zaskarżenia decyzji z dnia [...] były jej błędy, a mianowicie: brak wskazania roku, w którym przysługuje nagroda jubileuszowa oraz brak podania okresów służby zaliczonych przez organ do nagrody. Tych uchybień nie dostrzegł organ odwoławczy. K.J. podniósł również, że uzasadniając zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzki Komendant PSP wprowadził skarżącego w błąd, wskazując na katalog spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z ustawą o Państwowej Straży Pożarnej oraz aktami wykonawczymi załatwienia w formie decyzji wymagają min.: przyznanie strażakowi równoważnika pieniężnego za remont albo brak lokalu, przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznanie zasiłku pogrzebowego, zasiłku na zagospodarowanie, przyznanie uposażenia, czy też dodatkowego wynagrodzenia tzw. dodatku motywacyjnego. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenie pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. Pismem procesowym z dnia 5 września 2014 r. pełnomocnik [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej podtrzymał stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wniósł przy tym o oddalenie bądź odrzucenie skargi. Uzasadniając pełnomocnik organu wskazał, że w przedmiotowej sprawie występują dwie kwestie. Pierwsza dotyczy ustalenia, czy przyznanie nagrody jubileuszowej winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Druga kwestia dotyczy natomiast właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi do rozpoznania sprawy. W ocenie pełnomocnika przyznanie nagrody jubileuszowej następuje w drodze czynności, która nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Ponadto w myśl art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenie pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. Z powyższych względów w ocenie pełnomocnika organu administracji skarga winna zostać odrzucona. W dniu 9 września 2014 r. obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego wskazał na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 286/05, jako istotnego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270) - zwaną dalej "p.p.s.a". Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia) pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do wniosku pełnomocnika organu administracji o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania K. J. od pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] informującego w/w, o nabyciu z dniem 9 stycznia uprawnienia do nagrody jubileuszowej z tytułu 20 lat pracy (służby) w wysokości 75 % uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Przedmiotem zaskarżenia nie jest natomiast samo pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] ani roszczenie majątkowe K. J. o świadczenie pieniężne wynikające ze stosunku pracy strażaków. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej: K.p.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Skoro zatem zaskarżone do sądu postanowienie kończy postępowanie odwoławcze, to w myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Tym samym za niezasadny uznać należało podniesiony w piśmie procesowym z dnia 5 września 2014 r., jak i podtrzymany w dniu 9 września 2014 r. na rozprawie, wniosek pełnomocnika [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. mogłoby stanowić przesłankę do jego uchylenia. Powołany powyżej przepis art. 134 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Na tle przepisu art. 134 K.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13, LEX nr 1368972). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie [...] Komendant Wojewódzki PSP w Ł. zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania K. J. od pisma Komendanta Powiatowego PSP w Ł. z dnia [...] Pismo to, zdaniem sądu, nie było decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. Stanowiło informację dla skarżącego, zgodnie z którą z dniem 9 stycznia nabył uprawnienie do wypłaty nagrody jubileuszowej z tytułu 20 lat służby. Wystąpiła zatem przesłanka niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym - brak rozstrzygnięcia posiadającego cechy decyzji. Stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych konieczność rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej powinna wynikać wprost z przepisów prawa administracyjnego materialnego. W sytuacji gdy ustawodawca w żaden sposób nie określa sposobu rozstrzygnięcia sprawy, należy w każdym przypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Prawo strażaka do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i jego wysokość wynikają wprost z przepisów art. 93 ust. 1 pkt 3 i art. 96 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1340). Treść w/w przepisów nie wskazuje na konieczność rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej nagrody jubileuszowej w formie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu posłużenie się przez ustawodawcę w art. 93 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej sformułowaniem "przysługują" oznacza, że uprawnienie strażaka do wymienionych w powołanym przepisie świadczeń pieniężnych (w tym nagród jubileuszowych) powstaje bezpośrednio z mocy ustawy. Tym samym do potwierdzenia nabycia przez skarżącego uprawnienia do nagrody jubileuszowej z tytułu 20 lat służby, nie zachodziła konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. W tym przypadku realizacja obowiązku załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej nastąpiła w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie przysługującej skarżącemu nagrody jubileuszowej. Natomiast pismo z dnia [...] stanowiło jedynie informację dla skarżącego o fakcie nabycia powyższego uprawnienia. Skoro zatem w/w pismo nie było decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a. to niedopuszczalnym było wniesienie od niego odwołania. Tym samym [...] Wojewódzki Komendant PSP zasadnie zakończył zainicjowane przez skarżącego postępowanie odwoławcze, stwierdzając niedopuszczalność odwołania. Decyzja administracyjna, zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a., rozstrzyga sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Skoro organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nabycia uprawnienia do wypłaty nagrody jubileuszowej, to akt z dnia [...] nazwany "decyzją" uznać należy za pismo informujące o nabyciu uprawnienia do wypłaty nagrody jubileuszowej. Pismo to nie jest jednak decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. i nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz zawiadamia o nabyciu określonych uprawnień. Odnosząc się do argumentacji skargi, co do oznaczenia przedmiotowego pisma jako decyzja, jak również zawarcia w jego treści charakterystycznych dla decyzji elementów, wymienionych w art. 107 § 1 K.p.a. wskazać należy, że to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Ponadto co już wcześniej wskazano, konieczność rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej powinna wynikać wprost z przepisów prawa administracyjnego materialnego. Przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w zakresie świadczeń pieniężnych przysługujących strażakom takiego wymogu nie przewidują. Wskazać natomiast należy na treść art. 111a przywołanej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r., zgodnie z którym sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. W ocenie Sądu dyspozycja cytowanego unormowania niewątpliwie obejmuje nagrodę jubileuszową. Trzeba bowiem podkreślić, że wspomniany art. 111a tego aktu umieszczony został przez ustawodawcę w Rozdziale 9 zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne strażaków", co wskazuje, że odnosi się on właśnie do świadczeń, które zostały w nim wymienione. Świadczeniami tymi są uposażenie strażaka składające się z uposażenia zasadniczego oraz dodatków przewidzianych w art. 87 ust. 1 wskazanej ustawy, a nadto inne świadczenia, których katalog zawarty został w art. 93 omawianej regulacji, czyli: zasiłek na zagospodarowanie, nagrody oraz zapomogi, nagrody jubileuszowe, dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe, rekompensata pieniężna za przedłużony czas służby, o którym mowa w art. 35 ust. 9, należności za podróże i przeniesienia służbowe oraz świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych uznano, że właściwym do rozpoznawania skarg na rozstrzygnięcia dotyczące wypłaty nagrody jubileuszowej jest sąd pracy. Skoro bowiem nagroda jubileuszowa została wymieniona wśród świadczeń pieniężnych podlegających regulacji Rozdziału 9 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, to brak jest podstaw do formułowania twierdzeń o objęciu jej zakresem właściwości sądu administracyjnego. Natomiast, co do powołanego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 286/05 wskazać należało, że dotyczył on decyzji Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] wydanej w przedmiocie zasiłku pogrzebowego. Ustawą z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 100 poz. 836) dodany został min. przepis art. 111a, zgodnie z którym sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. Powyższa zmiana obowiązuje od dnia 1 lipca 2005 r., zatem kontrola sądowa decyzji z dnia [...] odbywała się pod rządami innych regulacji prawnych. Na marginesie warto wskazać, iż kwestia wypłaty strażakowi zasiłku pogrzebowego po wejściu w życie art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej rozpatrywana była m. in. przez WSA we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. w spr. o sygn. akt IV SA/Wr 296/07 oddalił skargę na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma informującego o odmowie wypłaty zasiłku pogrzebowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. ms