III SA/Łd 543/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant: Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Burzenin z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr VII/32/11 w przedmiocie wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Burzenin 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III SA/Łd 543/13 U Z A S A D N I E N I E W dniu 8 kwietnia 2013 r. Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Burzenin Nr VII/32/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Burzenin. Prokurator uchwale tej zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) [dalej: ustawa o systemie oświaty], polegające na: - ustaleniu w § 2 uchwały odpłatności w formie stałej opłaty za jedną godzinę wykraczającą poza pięciogodzinny pobyt dziecka placówce przedszkolnej na sztywnym poziomie określonym przelicznikiem zawartym w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały bez odniesienia do charakteru i rodzaju oferowanych konkretnych świadczeń, z których faktycznie dziecko korzysta; określenie w § 3 uchwały, z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z powołanej wyżej ustawy oraz naruszeniem art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, odesłania do umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka mającej określić zakres świadczeń i wysokość opłat udzielanych przez placówkę przedszkolną. W związku z powyższym Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator, wskazując na przepisy ustawy o systemie oświaty wskazał, że w wypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą nie może być krótszy niż 5 godzin, rada gminy ma prawo ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający to ustawowe minimum i to tylko w tym zakresie rada ma ustawowe upoważnienie do podjęcia uchwały. Opłaty za zajęcia prowadzone przez przedszkola publiczne poza obowiązkowym zakresem bezpłatnym muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Ponadto – zdaniem Prokuratora - ustalając te opłaty Rada miała obowiązek szczegółowego wykazania, za jakiego rodzaju konkretne świadczenia opłata może być żądana i co się na to płatne świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej z wskazaniem argumentacji za nim przemawiającej. Zdaniem Prokuratora, wprowadzona prze Radę opłata pozwala na wyciągniecie wniosku, iż ma ona charakter nie tylko opłaty wprowadzonej z naruszeniem przepisów ustawy o systemie oświaty, ale także charakter opłaty stałej. Również § 4 zaskarżonej uchwały – zdaniem Prokuratora – jest niezgodny z przepisami prawa. Wynika z niego bowiem, że zasady pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem publicznego przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka. Ma ona określać również zasady odpłatności za wyżywienie, które uregulowane są przepisem art. 67 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który to przepis oddaje kompetencje określenia zasad i wysokości opłat za wyżywienie dyrektorom placówek w porozumieniu z prowadzącym ją organem. Niedopuszczalnym jest zatem regulowanie powyższej kwestii poprzez powtórzenie lub modyfikację regulacji ustawowej. Zastosowane rozwiązanie prawne – jak skonstatował Prokurator - jest niewątpliwie wykraczającym poza ustawowe upoważnienie. Dokonane zostało z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP ustanawiających zasady: działania organów władzy publicznej jako działania na podstawie i w granicach prawa oraz ustanawiania przez organy samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień zawartych w ustawie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Burzenin wniosła o oddalenie skargi, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że zaskarżoną uchwałą postanowiła, że odpłatność pobytu dziecka w przedszkolu będzie dotyczyła jedynie świadczeń udzielanych dzieciom w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie. Powołując się na wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12 Rada wskazała, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres świadczeń przedszkola publicznego jest bowiem określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. W związku z tym zbędne jest – w ocenie Rady Gminy - powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Jak dalej wskazała Rada, wbrew stanowisku Prokuratora zaskarżona uchwała nie wprowadza też opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta naliczana jest bowiem za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Nie zgodziła się również z zarzutem konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. Ponownie odwołała się tutaj do wskazanego wyżej wyroku NSA stwierdzając, iż stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Jeżeli opłaty te pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. W zaskarżonej natomiast uchwale opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu ponad wymiar 5 godzin ustalone zostały na poziomie symbolicznym. Odnosząc się do kwestionowanego przez Prokuratora § 3 zaskarżonej uchwały, w którym zawarto upoważnienie dla dyrektora do zawierania umów cywilnoprawnych określających zakres świadczeń realizowanych przez przedszkola oraz zasady ich ponoszenia, zdaniem Rady nie ma podstaw do stwierdzenia, iż narusza on przepisy prawa. Z treści zaskarżonego przepisu uchwały wynika bowiem, że przedmiotem umowy cywilnoprawnej między dyrektorem przedszkola a rodzicami ma być wyłącznie ustalenie zakresu świadczeń udzielanych w czasie przekraczającym pięciogodzinny wymiar przeznaczony na realizację bezpłatnego nauczania oraz zasad rozliczania opłaty. Umową cywilnoprawną nie będą zatem regulowane kwestie wysokości opłat należące do wyłącznej kompetencji organów prowadzących przedszkola publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei określone w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy. Według art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia. Sąd dopatrzył się natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 3 pkt 3 uchwały, a zatem tej jej części, która nie była kwestionowana przez Prokuratora. Przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona uchwała Rady Gminy Burzenin z dnia 27 kwietnia 2011 r. (Nr VII/32/11) w sprawie wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Burzenin. Dla oceny regulacji zawartych w uchwale istotne znaczenie ma treść art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) [dalej: ustawa o systemie oświaty], w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych. Dokonując rozważenia powyższej sprawy należy wskazać, że wskazana ustawa o systemie oświaty została znowelizowana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 września 2010 roku. Jak zatem widać z powyższego, zaskarżona uchwała – co szczególnie istotne w sprawie - podjęta została już po wejściu w życie wskazanej nowelizacji. Artykuł 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym wyżej wskazaną nowelizacją upoważnia organ prowadzący przedszkole do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez między innymi przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Powołany przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 stanowi, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin. Przepisy nie wymagają przy tym, by czas bezpłatny był wykorzystany w jednej części obejmującej 5 kolejno następujących po sobie godzin. Z treści powołanych regulacji ustawy o systemie oświaty wynika zatem bezspornie, że publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy może wydłużyć ten czas według swego uznania przyjmując nawet, że cały dzienny pobyt dziecka w przedszkolu jest bezpłatny. Natomiast w przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasokresu (który nie może być krótszy niż 5 godzin) rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłaty w czasie pobytu dziecka w przedszkolu przekraczającym ustawowe minimum. W związku z powyższym, podkreślić należy, że od dnia 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (jak było poprzednio), a związany jest wyłącznie z czasokresem pobytu dziecka w przedszkolu. Poprzednia regulacja prawna, dotycząca bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola odwoływała się bowiem do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przy czym – stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 roku w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) - dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle zatem takiego unormowania prawnego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko o konieczności wskazywania, w uchwale organu stanowiącego gminy, zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i dokładnej kalkulacji ekonomicznej. W ten sposób bowiem było dopiero możliwe zweryfikowanie, czy opłatą nie są objęte świadczenia ustawowo udzielane przez przedszkola jako bezpłatne (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 roku, sygn. akt I OSK 1189/08). Aktualnie natomiast publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co oznacza, że zarówno w tym czasie może być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jak i w czasie późniejszym (za który jest już pobierana opłata). Obecnie więc, nie ma już znaczenia, jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres zaś świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne jest, jak wyżej wspomniano, określony ustawowo i dotyczy wychowania oraz opieki nad dziećmi. Szczegółowy przy tym zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). On też stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego programu zajęć, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r.). W związku z tym – w aktualnym stanie prawnym – zbędne jest wymienianie w uchwale rady gminy szczegółowych świadczeń, za które określa ona opłaty. Obecnie bowiem nie ma już wątpliwości, że przedszkole musi realizować odpowiedni program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować nad dziećmi opiekę. Podkreślić też należy, że realizacja tych zadań podlega kontroli ze strony zarówno nadzoru pedagogicznego jak i administracyjnego oraz społecznego (rada przedszkola i rada rodziców). Wbrew stanowisku Prokuratora, zaskarżona uchwała nie wprowadza też za uczęszczanie do przedszkola opłaty stałej (jednej i niepodzielnej). Opłata ta – jak stanowi uchwała - jest bowiem ustalana przy zastosowaniu współczynnika minimalnego wynagrodzenia ustalonego w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę i dotyczy deklarowanej przez rodziców (opiekunów prawnych) dziennej ilości godzin zajęć w których ma uczestniczyć dziecko. Tym samym wskazana opłata uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można natomiast mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia (por. w tym względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12). Nieuzasadniony jest również zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 67a ustawy o systemie oświaty, sformułowany w stosunku do § 3 uchwały, stanowiącego, że zakres realizowanych świadczeń przez przedszkola prowadzone przez Gminę Burzenin oraz szczegółowe zasady odpłatności za świadczenia określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy przedszkolem a rodzicami (opiekunami prawnymi).. W ocenie Sądu, przedmiotowa regulacja nie wykracza poza granice normatywne zaskarżonej uchwały. Dotyczy ona wyłącznie sytuacji indywidualnych, czyli jednostkowego określania zakresu odpłatności za świadczenia w każdym konkretnym przypadku. Sformułowanie "zakres realizowanych świadczeń" nie odnosi się w istocie do rodzaju świadczeń, lecz do czasu pobierania tych świadczeń, zadeklarowanego przez rodziców w przypadku każdego dziecka. Chodzi tu więc o "zakres czasowy" świadczeń, czyli ilość godzin, jaką w poszczególnych dniach dziecko spędza w przedszkolu ponad 5 bezpłatnych godzin. Jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 stycznia 2011 r. sygn. IV SA/Wr 460/11, oczywistym jest to, że przedstawiciel ustawowy (prawny opiekun) dziecka każdorazowo władny będzie decydować z jakiego rodzaju świadczeń danego przedszkola w roku szkolnym dziecko będzie korzystało oraz w jakim wymiarze godzin. Nie jest to możliwe do regulacji w akcie generalnym, jakim jest uchwała, ponieważ nie normuje ona każdego indywidualnego przypadku. Treść umowy cywilnoprawnej, pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka, a dyrektorem przedszkola, zawierając w omawianej kwestii szczegółowe postanowienia co do rodzaju wybranych świadczeń i ustalonych godzin pobytu dziecka, pozostaje w granicach normatywnych zaskarżonej uchwały. Określenie zatem tych danych w umowie, podobnie jak i zasad odpłatności, służy więc wyłącznie celom organizacyjnym i informacyjnym. W żaden sposób nie stwarza możliwości modyfikacji wysokości opłaty za świadczenia. W konsekwencji zapis § 3 uchwały nie przenosi na rzecz innego podmiotu (dyrektora przedszkola) kompetencji przewidzianych dla Rady Gminy w ww. przepisach o systemie oświaty i nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Dodatkowo w tym miejscu zaznaczyć można, że kolejna nowelizacja ustawy o systemie oświaty, która wchodzi w życie z dniem 1 września 2013 r. przewiduje nawet, że organ prowadzący może upoważnić do udzielania zwolnień dyrektora przedszkola, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego – także dyrektora odpowiedniej szkoły podstawowej (w art. 1 pkt 4 lit. h) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw – Dz.U., poz. 827). Sąd dopatrzył się natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że po zakończeniu danego miesiąca rodzic (opiekun prawny) będzie mógł ubiegać się o zwrot części uiszczonej lub pomniejszenie kolejnej, miesięcznej opłaty w przypadku nieobecności dziecka w wymiarze min. 5 dni w poprzednim miesiącu na zasadach określonych umową. W ocenie Sądu tak sformułowany przepis zaskarżonej uchwały narusza prawo. Przewiduje on bowiem możliwość żądania zwrotu jedynie części opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu - tylko w wypadku nieobecności trwającej co najmniej 5 dni. Postanowienie uchwały tej treści pozbawia zatem możliwości zwrotu opłaty w przypadku krótszej nieobecności dziecka w przedszkolu. Taka regulacja prawna jest nieprawidłowa, narusza bowiem zasadę ekwiwalentności opłaty za świadczone faktycznie usługi. Zgodnie z tą zasadą opłata w przypadku faktycznego nieskorzystania przez dziecko z danego rodzaju świadczeń, powinna zostać rodzicom zwrócona. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszm sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 3 pkt 3, mając przy tym na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 powoływanej powyżej ustawy, jak w punkcie drugim sentencji wyroku.