III SA/Łd 560/13

Dnia 5 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant specjalista Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Gminy Zduńska Wola z dnia 30 grudnia 2010 r. nr III/14/10 w sprawie ustalenia zasad korzystania z wyżywienia w przedszkolach publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Zduńska Wola oddala skargę. W dniu 30 grudnia 2010r. Rada Gminy Zduńska Wola podjęła uchwałę Nr III.14/10 w sprawie ustalenia zasad korzystania z wyżywienia w przedszkolach publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Zduńska Wola. Jako podstawę aktu organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591), oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa). W dniu 18 kwietnia 2013r. Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Zduńska Wola oraz wydany do niej na podstawie jej § 1 załącznik. Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 14 ust. 5 pkt 1, w związku z art. 67a ust. 3 ustawy, polegające na niedopuszczalnym przez prawo powtórzeniu regulacji ustawowej zawartej w powyższym przepisie i jej modyfikacji w akcie prawa miejscowego oraz przekroczeniu ustawowego upoważnienia podczas gdy wskazany przepis w sposób wystarczający określił zasady odpłatności za posiłki. Nadto zgodnie z tym przepisem podmiotem upoważnionym do określenia wysokości opłat za posiłki jest dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole, a nie Rada Gminy. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, iż Rada Gminy Zduńska Wola w załączniku wydanym do zaskarżonej uchwały ustaliła zasady korzystania z wyżywienia w przedszkolach oraz maksymalną wysokość średniej stawki żywieniowej. W § 2 załącznika zawarto zapis, iż "zgodnie z art. 67a ustawy o systemie oświaty korzystanie z posiłków w przedszkolach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Zduńska Wola, jest odpłatne". W kolejnych paragrafach uchwały wskazano, iż opłata za posiłki stanowi tylko koszty surowca, podstawą kalkulacji kosztów posiłków jest koszt surowca oraz liczba dzieci korzystających z tych posiłków w danym przedszkolu, a stawka żywieniowa przy trzech posiłkach w ciągu dnia, średnio nie może przekroczyć 7zł.. Zdaniem strony skarżącej uchwała obarczona jest licznymi wadami prawnymi. Została podjęta pod rządami znowelizowanej ustawy o systemie oświaty, gdzie w art. 67a zapisano, iż w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów szkoła czy tez przedszkole może zorganizować stołówkę. Z kolejnych ustępów wynika, że korzystanie z posiłków jest odpłatne a warunki korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor w porozumieniu z organem prowadzącym. Ustawa precyzuje zatem i jednoznacznie określa zasady i sposób ustalania wysokości opłaty za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach publicznych, a organ samorządu terytorialnego nie posiada prawnego umocowania do tego aby powtarzać czy też modyfikować zapisy regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego. Skarżący dodał, iż zastosowane rozwiązanie wkracza poza ustawowe upoważnienie i narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zduńska Wola wniosła o oddalenie skargi w całości. Odpowiadając na zarzuty skargi Rada wskazała na fakt, że wyżywienie w przedszkolu nie jest darmowe. Jest to bezsporne i wynika wprost z ustawy. Dodatkowo nie budzi wątpliwości, iż opłaty za posiłki naliczane są wyłącznie za koszt surowca. Zaskarżona uchwała zawiera zapisy ustawowe, nie zmieniając ich, powierzając jednocześnie ustalenia co do zasad odpłatności za posiłki, zasad korzystania z posiłków, stosownie do przepisu § 7 załącznika do uchwały dyrektorowi placówki w umowie zawartej z rodzicem lub prawnym opiekunem dziecka. Zdaniem Rady Gminy nie stanowi wady prawnej zaskarżonej uchwały zawarte w jej załączniku odesłanie do umów cywilnoprawnych zawieranych przez dyrektora z rodzicami, albowiem w tym zakresie uchwała zgodna jest z ustawą. Rada wskazała, iż nie wyznaczyła także ram cenowych dla stawek żywieniowych stosowanych w przedszkolach na terenie gminy, a ustalona została wyłącznie średnia stawka. Ponadto podkreśliła, iż rada gminy w ustawie o systemie oświaty jest także organem prowadzącym przedszkola publiczne, a co za tym posada określone kompetencje w kształtowaniu zasad świadczenia usług w ramach przedszkoli publicznych. Trudno zatem podzielić pogląd, iż działanie rady gminy powielające przepisy ustawy jest działaniem poza granicami prawa i bez podstawy prawnej, co za tym sprzecznym z Konstytucją RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1, w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 P.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 P.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 tejże ustawy. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne należy się odwołać do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 26 lipca 2012r., w sprawie sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.. W realiach niniejszej sprawy należy wskazać, iż co prawda Rada Gminy Zduńska Wola jako podstawę podjętej uchwały wskazała przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, to jednak nie ten przepis wydaje się być rzeczywistą podstawą wydanego aktu. Przepis ten stanowi bowiem, iż rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę w publicznym przedszkolu lub innej publicznej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym wymiar zajęć ponad 5 godzin dziennie. Natomiast przepis art.67a tejże ustawy stanowi, iż w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, szkoła może zorganizować stołówkę, a korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. Warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki, zaś organ prowadzący szkołę może zwolnić rodziców albo ucznia z całości lub części powyższych opłat. Powyższa norma wydaje się być podstawą prawną zaskarżonego aktu. Analizując treść zaskarżonej uchwały należy zgodzić się ze skarżącym, iż w zasadniczej części uchwała stanowi powtórzenie przepisu art. 67a omawianej ustawy. Przepisy § 1 i 2 załącznika do uchwały wskazują, iż zapewnienie żywienie w przedszkolach ma charakter komplementarny wobec działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, a korzystanie z posiłków jest odpłatne. Stanowi to powtórzenie zapisu art. 67a ust. 1 i 2 omawianej ustawy. Przepis § 3 i 4 załącznika stanowiący, iż opłatę za korzystanie z posiłków stanowi wyłącznie koszt surowców służących do przygotowania posiłków koresponduje natomiast z art. 67a ust. 4 ustawy. Dalej należy wskazać, iż w § 5 załącznika organ przewidział, iż "stawka żywieniowa przy trzech posiłkach w ciągu dnia, średnio nie może przekroczyć 7zł". Kwestionowane postanowienie – wbrew stawianym zarzutom – nie określa ostatecznej wysokości opłat za wyżywienie, lecz wskazuje na stanowisko rady w zakresie ukształtowania owej opłaty. Skoro bowiem przepis art. 67a ust. 3 omawianej ustawy stanowi, iż warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, którym w niniejszej sprawie jest gmina Zduńska Wolan, a jednocześnie rada gminy jest organem stanowiący w gminie, to powyższy zapis załącznika uchwały należy uznać za stanowisko organu prowadzącego placówkę w kwestii określenia tej opłaty. Stanowisko to zawarte w uchwale posiada właściwą formę i stanowi element przyszłego porozumienia organu prowadzącego z dyrektorem tej placówki w kwestii warunków korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokości opłat za posiłki. Za takim sposobem interpretacji zaskarżonej uchwały przemawia nie tylko zapis § 5 załącznika uchwały, określający wyłącznie maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie, ale także treść § 7 załącznika wskazującego m.in., iż zakres świadczeń w powyższym zakresie określi umowa cywilnoprawna pomiędzy dyrektorem placówki, a rodzicami lub opiekunami prawnymi dziecka. Jak z tego wynika Rada określając wysokość maksymalnej stawki dziennej opłaty za pełne wyżywienie – do czego miała prawo jako podmiot, w porozumieniu z którym określana jest wysokość opłat za posiłki – w rzeczywistości nie weszła w kompetencje dyrektora placówki do ustalenia ostatecznej wysokości tej opłaty. Tym samym przepis § 5 zaskarżonej uchwały będąc skierowany do dyrektora placówki, jako element niezbędny do osiągnięcia koniecznego porozumienia, o którym mowa w art. 67a ust. 3, nie kreuje nowego prawa i nie nakłada nowych obowiązków o powszechnym charakterze w związku z korzystaniem z posiłków w przedszkolu. Obowiązki te nałożone zostały bowiem mocą ustawy, a ich ostateczny zakres będzie uregulowany w porozumieniu organu prowadzącego i dyrektora placówki, a także indywidualnie skonkretyzowany w umowie cywilnoprawnej łączącej dyrektora placówki oraz rodziców lub opiekunów dziecka. Tym samym odesłanie w tekście uchwały do umowy cywilnoprawnej nie wykracza poza prerogatywy Rady, skoro wskazuje jedynie na konieczność jednostkowego określania zakresu odpłatności za wyżywienie. Konkludując należy zatem wskazać, iż powyższy przepis, podobnie jak i pozostałe przepisy załącznika do uchwały w istocie mają jedynie charakter porządkujący i informacyjny, wskazują bowiem zainteresowanym dodatkowo na konieczność uiszczenia opłaty za wyżywienie dziecka. W sytuacji gdy powyższy przepis, podobnie jak i inne przepisy załącznika do uchwały nie kreują nowych praw i obowiązków o powszechnym charakterze, a w istocie jedynie pełnią funkcję informacyjną, to ich umieszczenie w zaskarżonej uchwale nie może być uznane za istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Podobnie, za takie istotne naruszenie prawa nie może być uznane powtórzenie w tekście uchwały zapisów art. 67a omawianej ustawy. Ów zabieg redakcyjny uznać wypada jedynie za nieszkodliwe powtórzenie (Superflua admittere securius est, quam necessaria omittere). Reasumując wypada uznać, że zaskarżona uchwała nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a to na podstawie art.151 P.p.s.a. uzasadnia oddalenie skargi.