III SA/Łd 560/25

Dnia 4 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.S. na pismo Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z dnia 9 maja 2025 roku w przedmiocie odmowy uchylenia opłaty dodatkowej za postój pojazdu bez wniesionej opłaty parkingowej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego M.S. kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 15 lipca 2025 roku pod pozycją 2558. d.j. M.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na pismo Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z 9 maja 2025 r. w przedmiocie odmowy uchylenia opłaty dodatkowej za postój pojazdu bez wniesionej opłaty parkingowej. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z 16 lipca 2025 r. skarżący wniósł o odstąpienie od rozpoznawania skargi przez sąd z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego do jej rozpatrzenia oraz o zwrot uiszczonej opłaty sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest więc pozostawanie sprawy, której dotyczy skarga, w kognicji sądu administracyjnego. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; (pkt 4a); opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa i odmowy wydania tych opinii (pkt 4b); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W myśl art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia NSA: z 24 stycznia 2012 r., I OZ 544/11; z 17 lipca 2015 r., I OSK 1718/15). Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka ma miejsce. W ocenie sądu przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii aktów podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z 9 maja 2025 r. w przedmiocie odmowy uchylenia opłaty dodatkowej za postój pojazdu bez wniesionej opłaty parkingowej. Wskazać należy, że podstawę prawną do wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie w obszarze Strefy Płatnego Parkowania w Łodzi stanowi art. 13f ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 889), zwanej dalej "u.d.p." oraz uchwała nr LX/1803/22 Rady Miejskiej w Łodzi z 1 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania (Dz. U. Woj. Łódzkiego z 2022 r. poz. 3692), zwana dalej "uchwałą nr LX/1803/22". Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1a u.d.p.). Opłatę powyższą pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo ( art. 13b ust. 1 u.d.p.). Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób pobierania określa rada gminy (rada miasta) (art. 13f ust. 1 i ust. 2 u.d.p.). Opłatę tę pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3 u.d.p.). Stosownie do treści § 7 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania Pojazdów Samochodowych na Drogach Publicznych w Łodzi, stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały nr LX/1803/22, zwanego dalej "regulaminem", w przypadku stwierdzenia przez kontrolera faktu parkowania w Strefie bez uiszczonej opłaty albo przekroczenia limitu czasu wskazanego na bilecie parkingowym kontroler wystawia wezwanie, które musi zawierać wskazanie dnia, godziny i minuty jego wystawienia oraz umieszcza je na przedniej szybie pojazdu za wycieraczką (§ 7 pkt 1 regulaminu) lub dokonuje zapisu danych do raportu z kontroli w systemie elektronicznym rejestrującym opłaty dodatkowe, raport z kontroli dostarczany jest przez operatora pocztowego osobie, na którą zarejestrowany jest pojazd (§ 7 pkt 2 regulaminu). Za parkowanie w Strefie bez uiszczonej opłaty za postój lub przekroczenie limitu czasu postoju wskazanego na bilecie parkingowym (lub w systemie płatności mobilnych) pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 200 zł (§ 8 regulaminu). Jak wynika z treści § 9 ust. 1 regulaminu, opłatę dodatkową należy wnieść w terminie 14 dni od daty przeprowadzenia kontroli. Opłata dodatkowa podlega egzekucji w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (§ 9 ust. 2 regulaminu). Na podstawie art. 40d ust. 2 u.d.p. opłata podlega - wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie - przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 132 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.". Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że obowiązek uiszczania zarówno opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, jak i obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie tych opłat, wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują postępowania, w wyniku którego dokonuje się wymiaru opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. Brak jest przepisów zawierających procedury, które powodują nadanie obowiązkowi zapłaty opłaty dodatkowej indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwe organy władzy publicznej. Organy te mają obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Uznanie, że obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej wynika wprost z przepisów prawa, a w razie jej nieuiszczenia podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skutkuje uznaniem, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku, to w tym wypadku swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego – na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. – postanowień wydanych w tym postępowaniu (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5 – Warszawa 2012 r., Wydawnictwo Lexis Nexis, s. 72). Tym bardziej, że obowiązek nie musi zostać zindywidualizowany w drodze decyzji czy postanowienia, aby podlegał egzekucji. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 1 w związku z art. 2 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. W tej sytuacji, skoro nałożenie obowiązku wniesienia opłat dodatkowych nie stanowi żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i brak jest przepisu szczególnego, który by przewidywał ich sądową kontrolę, to uznać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy sprawy nieobjętej właściwością sądu administracyjnego. Wobec stwierdzenia, że według ustawy obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu, w tym opłaty dodatkowej, powstaje z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tego obowiązku w drodze decyzji, oczywistym jest, że po stronie zarządcy drogi nie istnieje również obowiązek doręczania właścicielowi czy innej osobie użytkującej pojazd, takiej decyzji. W piśmiennictwie trafnie dostrzega się, że sporządzane przez inspektora w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłaty za postój "zawiadomienie" dokumentuje fakt nieuiszczenia opłaty, a zarazem informuje posiadacza pojazdu o powstałym obowiązku dokonania opłaty, lecz nie nakłada tego obowiązku. Taki sposób zawiadamiania nie narusza konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, w tym prawa do obrony, ponieważ posiadacz pojazdu ma zagwarantowaną możliwość obrony swoich praw między innymi poprzez złożenie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, przy czym takie postępowanie wszczyna się dopiero po uprzednim doręczeniu upomnienia (wezwania do zapłaty), z wykazaniem żądanej należności. Pomimo nieuiszczenia opłaty za postój, zobowiązany ma zatem dodatkową możliwość uiszczenia opłaty dodatkowej bez wszczynania postępowania egzekucyjnego. Jeżeli zobowiązany kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej poprzez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, oceny zasadności tego zarzutu dokonuje wierzyciel, w tym przypadku będący równocześnie organem egzekucyjnym. Dopiero niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Możliwość obrony swych interesów przez zobowiązanego przed sądem powstaje zatem dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Jak wynika zatem z powyższych przepisów, pismo w przedmiocie odmowy uchylenia opłaty dodatkowej za postój pojazdu bez wniesionej opłaty parkingowej nie należy do żadnego z aktów lub czynności wymienionych w przedstawionym powyżej katalogu zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a., które podlegałyby kognicji sądu administracyjnego, w szczególności nie stanowi aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że pismo Prezydenta Miasta Warszawy w przedmiocie obowiązku dokonania opłaty dodatkowej w związku z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania ma charakter informacyjny, nie jest decyzją administracyjną ani też żadnym innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, co oznacza, że nie może ono stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1012/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1196/14). Sąd uznał zatem, że skarga jest niedopuszczalna, bowiem nie mieści się ona w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest więc właściwym do jej rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Z uwagi na to, że skarga została odrzucona, zachodzi określona w art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podstawa do zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego sąd orzekł zatem w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 2 postanowienia). d.j.