III SA/Łd 577/18

Dnia 6 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 roku sprawy ze skargi G.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dokonania zmiany treści licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.) dalej "k.p.a.", utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] r o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku G.P. o dokonanie zmiany treści licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzielonej w dniu 21 lipca 2003 r. w części dotyczącej terminu jej ważności. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; W dniu 3 czerwca 2003 r. G.P. złożył w Wydziale Komunikacji Urzędu Miasta [...] wniosek o udzielenie licencji dla przedsiębiorców prowadzących działalność na podstawie zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób. W związku ze spełnieniem wszystkich przewidzianych prawem warunków Prezydent Miasta [...] 21 lipca 2003 roku udzielił skarżącemu wnioskowanej licencji na okres 15 lat tj. do 20 lipca 2018 roku. W dniu 7 czerwca 2017 r. przedsiębiorca złożył do organu licencyjnego wniosek o przedłużenie terminu ważności licencji do 20 lipca 2025 roku. Decyzją z [...] r. odmówiono wnioskodawcy przedłużenia terminu ważności licencji z uwagi na nieprzedstawienie zaświadczenia o ukończeniu szkolenia zakończonego egzaminem przed komisją egzaminacyjną potwierdzającego znajomość topografii miasta [...] oraz przepisów prawa miejscowego, przez przedsiębiorcę osobiście wykonującego przewozy osób taksówką lub kierowcę przez niego zatrudnionego, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym(t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2200 ze zm.). Strona nie złożyła odwołania od tej decyzji. 9 stycznia 2018 r. G.P. ponownie wystąpił z wnioskiem o dokonanie zmiany treści licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką nr [...] udzielonej stronie przez Prezydenta Miasta [...] 21 lipca 2003 r. Przedmiotowy wniosek dotyczył przedłużenia terminu ważności licencji do dnia 20 lipca 2025 r. W związku z powyższym, 31 stycznia 2018 r. organ I instancji wezwał przedsiębiorcę do złożenia wyjaśnień oraz do przedstawienia ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego dotyczących posiadanej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Przedsiębiorca stawił się na wezwanie organu, przedkładając m.in. kserokopię dokumentu z 29 maja 1978 r. potwierdzającego odbycie egzaminu z topografii miasta, regulaminu przewozów i przepisów porządkowych, który w ówczesnym stanie prawnym był wymagany, aby otrzymać zezwolenie na zarobkowy przewóz osób. Postanowieniem z 26 marca 2018 roku Prezydent Miasta [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dokonania zmiany treści licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką w części dotyczącej terminu jej ważności, z uwagi na fakt, iż sprawa ta była już przedmiotem rozpoznania i zakończyła się wydaniem [...] r. decyzji o odmowie przedłużenia terminu ważności licencji nr [...] z uwagi na nieprzedstawienie przez stronę zaświadczenia o ukończeniu szkolenia zakończonego egzaminem przed komisją egzaminacyjną potwierdzającego znajomość topografii miasta [...] oraz przepisów prawa miejscowego. Przedstawiony przez stronę dokument z 29 maja 1978 r. nie może zostać uznany przez organ zezwalający, gdyż nie jest, w aktualnym stanie prawnym, tożsamy z zaświadczeniem o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o transporcie drogowym. Ponadto, przedsiębiorca w swoim wniosku wskazał okoliczności będące już przedmiotem rozważań przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] r. 9 kwietnia 2018 r. strona złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym wskazała, że wraz z wnioskiem złożyła wszystkie wymagane prawem dokumenty niezbędne do wydania decyzji o przedłużeniu terminu ważności licencji. W ocenie strony organ I instancji dokonał wadliwej interpretacji art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem z [...] roku organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...]. Podkreślił, że wcześniejsza decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...]. o odmowie przedłużenia terminu ważności licencji, jest decyzją ostateczną, bowiem G.P. nie wniósł od niej odwołania, wiąże strony postępowania i dopóki nie zostanie z obrotu prawnego skutecznie wyeliminowana w sposób przewidziany prawem, to będzie wywoływała skutki prawne. Jeżeli przedsiębiorca złoży wniosek o przedłużenie uprawnień przewozowych wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, to obowiązkiem właściwego organu jest wydać taką licencję, ale po spełnianiu przez przedsiębiorcę wymogów wynikających z przepisów obecnie obowiązujących, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a takim jest min. posiadanie zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem. G.P. takiego wymogu nie spełnił, co przesądziło o wydaniu decyzji odmownej z [...]. Zdaniem organu odwoławczego dopóki nie dojdzie do zmian stanu faktycznego lub prawnego w sprawie, wszczynanie kolejnego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia odmowę jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie G.P. wniósł o jego uchylenie w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji przedłużającej mu licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie skarżącego decyzja odmowna wydana [...] roku jest nieprawidłowa podobnie jak i późniejsze rozstrzygnięcia ponieważ wydane zostały z naruszeniem art.6 i następnych ustawy o transporcie drogowym. Skarżący wskazał, że wniosek o przedłużenie ważności licencji na działalność w postaci taxi osobowego złożył w Oddziale Licencji i Zezwoleń 7 czerwca 2017 roku, a następnie 9 stycznia 2018 roku. Urzędnik zażądał zaświadczenia o dobyciu szkolenia i zdaniu egzaminu z topografii miasta i znajomości prawa miejscowego w zakresie transportu drogowego. Skarżący podniósł, że przedmiotowe szkolenie i egzamin w powołanym zakresie zdał w chwili ubiegania się o pierwszą licencję i dokument taki złożył w Urzędzie Miasta [...] w 1978 roku. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do treści § 2 tego artykułu, kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją lub postanowieniem z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo organy obu instancji uznały, że wobec tego, że w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja z [...] roku odmawiająca skarżącemu przedłużenia okresu ważności posiadanej przez stronę licencji bezprzedmiotowym było wszczynanie kolejnego postępowania w tym przedmiocie. Zdaniem sądu rozstrzygającego sprawę niniejszą, rację mają organy twierdząc, że ponowne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej przez organ wcześniej, decyzją ostateczną (res iudicata), jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (tak również np. M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, B. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz", Kraków 2005 r., s. 968). Sąd w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 787/14, LEX nr 2032840). Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 651/13, LEX nr 1412288). Zatem tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Powołany w podstawie prawnej skarżonego postanowienia art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z komentowanej regulacji wynika, że ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, a do takich przyczyn należą sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Pogląd ten jest ugruntowany w piśmiennictwie: "zgodnie z tym przepisem poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy wskazać też na inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych przyczyn można zaliczyć żądanie dotyczące sprawy już rozstrzygniętej" (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 299). W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że tą jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (patrz także R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura, patrz też wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12; wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1737/17 CBOSA). Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: 1. występują te same podmioty w sprawie, 2. dotyczy ona tego samego przedmiotu i 3. tego samego stanu prawnego, a do tego 4. w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (tak B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 637). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że w niniejszej sprawie niewątpliwie skarżący wnioskiem z 8 stycznia 2018 r. zażądał wszczęcia sprawy o przedłużenie terminu ważności posiadanej licencji do 20 lipca 2025 roku, wniosek tożsamej treści strona złożyła już wcześniej tj. 7 czerwca 2017 roku i niewątpliwym jest to, że wówczas Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] r. r. odmówił jej takiego przedłużenia. W obu tych sprawach zachodziłaby tożsamość podmiotowa (te same strony) i przedmiotowa w zakresie rodzaju sprawy: przedłużenie licencji do 20 lipca 2025 roku. Z akt sprawy wynika że organ przeprowadził ustalenia co do tego, czy również niezmienionym pozostaje stan faktyczny, będący przyczyną negatywnej decyzji tego organu z [...] r. Organ I instancji 31 stycznia 2018 r. wezwał przedsiębiorcę do złożenia wyjaśnień oraz do przedstawienia ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego dotyczących posiadanej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Przedsiębiorca stawił się na wezwanie organu, przedkładając m.in. kserokopię dokumentu z 29 maja 1978 r. potwierdzającego odbycie egzaminu z topografii miasta, regulaminu przewozów i przepisów porządkowych, który w ówczesnym stanie prawnym był wymagany, aby otrzymać zezwolenie na zarobkowy przewóz osób. Organ podjął więc czynności sprawdzające, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia braku zmiany stanu faktycznego sprawy, zgodnie z art. 7 k.p.a., jednak ich wynik potwierdził, że skarżący w dalszym ciągu nie przedstawił zaświadczenia o ukończeniu szkolenia zakończonego egzaminem przed komisją egzaminacyjną potwierdzającego znajomość topografii miasta [...] oraz przepisów prawa miejscowego zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o transporcie drogowym. Przedstawiony przez skarżącego dokument - zaświadczenie z 29 maja 1978 roku - jest dokumentem wydanym na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów i siłą rzeczy nie może być zaświadczeniem o ukończeniu szkolenia o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o transporcie drogowym albowiem obecnie obowiązująca ustawa o transporcie drogowym weszła w życie 1 stycznia 2002 roku. W tym stanie rzeczy konsekwencją nieprzedstawienia przez stronę prawidłowego zaświadczenia o ukończeniu szkolenia zakończonego egzaminem potwierdzającym znajomość topografii miasta [...] oraz przepisów prawa miejscowego było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W tym miejscu wskazać należy art. 16 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013r. poz. 829) wyeliminował z art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o transporcie drogowym, dotychczas istniejącą możliwość uzyskania identyfikatora kierowcy taksówki także na podstawie 5-cio letniej praktyki. Zmiana stanu prawnego wyjaśnia dlaczego w 2003 roku skarżący mógł uzyskać licencję bez konieczności odbycia kursu i zadnia egzaminu. W dacie wystąpienia o jej przedłużenie obowiązywało już nowe brzmienie art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. c nakładające warunek w postaci ukończeniu szkolenia zakończonego egzaminem i właśnie ten warunek nie został wypełniony przez skarżącego. Z konstrukcji przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej. Trafnie zatem organy przyjęły, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z [...] r. rozstrzygająca merytorycznie sprawę przedłużenia terminu posiadanej przez stronę licencji w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tego samego przedmiotu jest niedopuszczalne i to niezależnie od merytorycznej poprawności tej decyzji. Mając powyższe na uwadze sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do wyeliminowania kontrolowanego postanowienia z obrotu prawnego i orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi. D.Cz.