III SA/Łd 614/10

Dnia 15 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi G. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji powiatu [...] z dnia [...] nr [...]. III SA/Łd 614/10 U Z A S A D N I E N I E Rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania G. K. od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] Komendanta Powiatowego Policji Powiatu Ł.W. w sprawie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat wynikającego z pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że wnioskiem z dnia 5 maja 2010 r. starszy sierżant D. K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji Powiatu Ł. W. o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 30 stycznia 1996 r. do dnia 11 kwietnia 2000 r. do "stażu pracy". Do wniosku załączone zostało zaświadczenie powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Łodzi (znak Ew. 7430-206/2010) z dnia 29 kwietnia 2010 r. potwierdzające istnienie gospodarstw rolnego (powierzchnia 13,3959 ha) położonego we wsi P., gmina B., należącego do J. K., D. K., G. K. i K. K., z informacją, iż od roku 2009 wyłącznym właścicielem gospodarstwa pozostaje G. K. G. K. załączył także "Oświadczenie wnioskodawcy w sprawie braku dokumentów", z którego wynikało, że w okresie od 30 stycznia 1996 r. do 11 kwietnia 2000 r. wnioskodawca wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym jako pracownik fizyczny. W oświadczeniu wyjaśnił także, że nie posiada wymaganych prawem dokumentów potwierdzających pracę w gospodarstwie rolnym z uwagi na fakt nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Ponadto strona załączyła: zeznania dwóch świadków: C. F. i H. M. Zarówno oświadczenie wnioskodawcy jaki zeznania świadków opatrzone zostały pieczątką Urzędu Gminy B. oraz pieczątką imienną sekretarza gminy, potwierdzając oryginalność podpisów na wskazanych dokumentach. Załączono również oświadczenie wnioskodawcy o pobieraniu w okresie od 1 września 1995 r. do 9 września 1999 r. nauki w Zespole Szkół Samochodowych nr 2 w Łodzi, oddalonym od miejsca zamieszkania ok. 20 km oraz o niezamieszkiwaniu w tym czasie w internacie. Rozkazem personalnym z dnia 26 maja 2010 r. organ I instancji odmówił stronie przyznania prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat wynikającego z pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że problematykę wliczania okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy reguluje ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. Nr 54, poz. 310) [dalej: ustawa o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy], która w opisywanej sytuacji pozwala zaliczyć okres pracy w gospodarstwie rolnym pod warunkiem spełniania kryterium domownika. Organ l instancji wywiódł, że okres pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym rodziców nie może zostać zaliczony do wysługi lat, gdyż nie został spełniony jeden z koniecznych warunków, tj. za wnioskodawcę nie były w tym czasie odprowadzane składki z tytułu ubezpieczeń społecznych. W odwołaniu G. K. zarzucił organowi nieprawidłową interpretację art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24, ze zm.) [dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników], wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji Powiatu Ł. W. i wydanie decyzji o zaliczeniu wskazanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy. Rozkazem personalnym z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązująca ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, pojęcie domownika definiuje w art. 6 ust. 2. Z przedstawionych przez stronę, urzędowo potwierdzonych dokumentów, bezspornie wynika, iż w okresie uwzględnionym przez organ strona miała ukończone 16 lat i wraz z rodzicami pozostawała we wspólnym gospodarstwie domowym. Co do trzeciej przesłanki, ustawa nie uzależnia możliwości wliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy od wymiaru czasu poświęconego na tę pracę. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. wykładnia literalna przepisu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników zawierającego definicję "domownika" nie jest wystarczająca. Należy mieć na uwadze przepisy art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy, a zatem dokonać wykładni systemowej pojęcia "domownika". Taka wykładnia pozwala na przyjęcie, iż "domownikiem", w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników jest osoba spełniająca wymogi określone w art. 6 pkt. 2 tej ustawy, a nadto podlegająca jako domownik obowiązkowi ubezpieczenia, za którą były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych. Podniósł, że przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, odsyła do przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin, jedynie do przepisu art. 6 pkt 2 tej ustawy, co potwierdza tezę, iż pojęcie "domownika" nie da się wyprowadzić wyłącznie w oparciu o wskazaną wyżej definicję. W skardze do sądu administracyjnego G. K. wnosił o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. W treści skargi przedstawił stan faktyczny sprawy, opisując kolejne decyzje organów i uzasadnienie ich rozstrzygnięć. Stawiając zarzut niezgodności zaskarżonych decyzji z prawem wskazał na treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu podlega z mocy ustawy domownik rolnika (...), jeżeli ten rolnik lub domownik nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty albo nie ma ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Podniósł w związku z tym, że w okresie od 1 sierpnia 1990 r. do 31 sierpnia 1999 r. miał ustalone prawo do renty rodzinnej z KRUS, po zmarłym ojcu, a tym samym nie podlegał jako domownik obowiązkowi ubezpieczenia społecznego rolników i obowiązkowi opłacania składek z tego tytułu. Do skargi załączył zaświadczenie z KRUS o fakcie pobierania przez jego matkę renty rodzinnej na dziecko – G. K. w okresie od 1 sierpnia 1990 r. do 31 sierpnia 1999 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnośnie kwestii pobierania renty rodzinnej organ stwierdził, że nie było to okolicznością rozpatrywaną w toku postępowania administracyjnego i jako takie pozostaje bezprzedmiotowe dla oceny legalności wydanej decyzji w oparciu o prawidłowo ustalony, na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej: p.p.s.a.] decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a), a zatem jest obowiązany wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, jeżeli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli Sądu był rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania G. K. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat wynikającego z pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Analizując prowadzone postępowanie Sąd stwierdził, że organy Policji naruszyły przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Kwestię sporną w przedmiotowej sprawie stanowi problematyka wliczania okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Skarżący nie zgodził się z argumentacją organów administracji, dotyczącą niezaliczenia mu do stażu pracy okresu od 30 stycznia 1996 r. do 11 kwietnia 2000 r., stanowiącego czas pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 101 ustawy o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Na podstawie tego przepisu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Na mocy § 4 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalania wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Problematykę wliczania okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu reguluje natomiast ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. Nr 54, poz. 310) [dalej: ustawa o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy], która pozwala zaliczyć okresy pracy w gospodarstwie rolnym pod warunkiem spełniania kryterium domownika. Na mocy art. 1 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W okresie, którego zaliczenia do stażu pracy domaga się skarżący, kwestie powyższe regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291). Istotę sporu stanowi wykładnia pojęcia "domownik" zawarta w powołanej ustawie. Organ administracji stoi na stanowisku, że wykładania literalna przepisu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie jest wystarczająca. Stąd też, zdaniem Komendanta, należy przy interpretacji tego artykułu wziąć pod uwagę również zapis art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 wskazanej ustawy. Powoduje to uznanie, iż "domownikiem" w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników jest osoba spełniająca wymogi określone w art. 6 pkt 2 tej ustawy, a ponadto podlegająca jako domownik obowiązkowi ubezpieczenia, za którą były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne rolników. W ocenie Sądu takie stanowisko nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Definicja pojęcia "domownik" zawarta została w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku - rozumie się przez to osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Dodatkowo wskazać należy, iż przywołany przez organ przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy, stanowi, że ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu podlega z mocy ustawy: 1) rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny, 2) domownik rolnika, o którym mowa w pkt 1 - jeżeli ten rolnik lub domownik nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty albo nie ma ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Natomiast przepis art. 16 wskazuje na przypadki obowiązkowego i fakultatywnego podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników. Analiza powołanych przepisów prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, iż aby skarżącemu funkcjonariuszowi Policji zaliczyć do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego wnioskowany przez niego okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanym okresie wnioskodawca posiadał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Innych przesłanek, niż zostały powyżej wymienione, skarżący spełniać nie musi, bowiem nie wymienia ich zarówno przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, definiujący pojęcie "domownika". Nie znajduje zatem oparcia w analizowanym stanie prawnym pogląd zaprezentowany przez organy Policji, iż aby uznać osobę pracującą w gospodarstwie rolnym za domownika w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, osoba taka musi legitymować się opłacaniem składek na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie, o którym mowa w art. 7 tej ustawy. Gdyby taki warunek był niezbędny dla posiadania statusu domownika, ustawodawca zawarłby dodatkową przesłankę w samej definicji, bądź też uczyniłby stosowne odesłanie do innego przepisu ustawowego. Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż obowiązująca wcześniej ustawa z dnia 14 grudnia 1982 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 260 ze zm.) w art. 2 pkt 2 wyraźnie odwoływała się do kwestii podlegania ubezpieczeniu i stanowiła, że nie może być uznana za domownika osoba podlegająca obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów. Uczniowie podlegali w tym czasie ubezpieczeniu społecznemu na podstawie art. 2 ust. 2a ustawy z dnia 28 maca 1993 r. o ubezpieczeniu społecznym (Dz. U. Nr 51, poz. 396), co wykluczało ich z ustawowego kręgu definicji "domownika". Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 6 pkt 2 takiej przesłanki już nie zawiera, co oznacza, że ustawodawca inaczej uregulował znaczenie pojęcia "domownik". Ponadto, biorąc pod uwagę systematykę aktu prawnego, umiejscowienie powołanego przez organ art. 7 ustawy w odrębnym rozdziale 2 zatytułowanym: "Zakres podmiotowy ubezpieczenia, składki na ubezpieczenie i świadczenia pieniężne z ubezpieczenia, A. Ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie" stwierdzić należy, iż brak opłaty składek na ubezpieczenie społeczne rolników nie powoduje utraty statusu rolnika, czy też domownika, bowiem nie przewiduje tego jakikolwiek przepis ustawy, lecz ma jedynie wpływ na nabycie uprawnień do świadczeń, o których mowa w art. 9 tej ustawy. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że odczytanie treści pojęcia domownika wyłącznie w odniesieniu do tych przesłanek pozwala na sformułowanie tezy o braku innych wymogów, w szczególności podlegania ubezpieczeniu społecznemu, czy też konieczności uiszczania składek z tytułu podlegania ubezpieczeniu społecznemu (por. wyrok z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 244/10). Taki jest rezultat, zdaniem NSA, wykładni językowej przepisu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponadto NSA zwrócił uwagę, że niewątpliwie dla wykładni pojęcia domownika w ramach systemowych uregulowań ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdy chodzi o prawo do świadczeń gwarantowanych tą ustawą, niezbędne będzie odwołanie się do innych przepisów tej ustawy, a w tym do art. 16 ust. 1 pkt 2, z którego wynika obowiązek ubezpieczenia emerytalno-rentowego domownika, a zatem również obowiązek uiszczania składek na to ubezpieczenie. Takiej właśnie sytuacji dotyczy powołany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organu odwoławczego wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1998 r. sygn. akt II UKN 230/98, którego przedmiotem było rozstrzygnięcie sprawy o okresy obowiązkowego ubezpieczenia domownika z równoczesnym opłaceniem składki na ubezpieczenie społeczne rolników indywidualnych dla ustalenia jego prawa do pracowniczej renty inwalidzkiej. Nie oznacza to jednak automatycznego zastosowania wymogów ustanowionych dla celów świadczeń emerytalno-rentowych do spraw związanych z zaliczaniem okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do wysługi lat, od której zależy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta, zwłaszcza przy braku wyraźnego odesłania w przepisach, na podstawie których zaliczenie to następuje. Pogląd ten został powszechnie zaakceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 730/08; wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 650/10, a także wyroki tutejszego Sądu z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 425/06 i z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 448/10). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela interpretację przepisów zaprezentowaną w powyższych wyrokach. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 30 stycznia 1996 r. do 11 kwietnia 2000 r. organ administracji powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i rozważyć zastosowanie regulacji zawartej w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...) oraz art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji Powiatu Ł. W. z dnia [...] nr [...]. R.A.