III SA/Łd 643/18

Dnia 9 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska(spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy K. 1. stwierdza nieważność § 4.1.pkt 2 zaskarżonej uchwały; 2. przyznaje adwokatowi Z. H. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A1, kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej M.B. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi Z. H. z funduszu Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi III SA/Łd 643/18 UZASADNIENIE W dniu 15 czerwca 2018 r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...], nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy K. W ocenie skarżącej powyższa uchwała, a w szczególności § 4.1. pkt 2 uchwały, w którym jako warunek przyznania prawa do lokalu mieszkalnego z zasobu gminy wprowadzono wymóg posiadania meldunku na pobyt stały na terenie K., narusza przysługujące jej prawa obywatelskie i konstytucyjne oraz dyskryminuje jej osobę. Odwołując się do art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów , mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1243), oraz do wypracowanego na tle tego przepisu orzecznictwa sądów administracyjnych skarżąca wskazała, iż wymóg stałego zameldowania na terenie gminy, nie stanowi ustawowej przesłanki warunkującej prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, a tym samym kwestionowany przez nią zapis § 4.1. pkt 2 uchwały uznać należy za niedopuszczalne, dokonane z przekroczeniem przyznanej gminom delegacji ustawowej, ograniczenie przysługujących jej uprawnień, jako mieszkańca gminy K., w której mieszka z rodziną, ponosi podatki na rzecz gminy, a jej dzieci uczą się w szkołach zlokalizowanych w K. Oświadczyła także, że sprawa dotycząca odmowy przyznania jej lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy, z powodu braku stałego zameldowania w K.została przekazana do indywidualnego rozpatrzenia przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności §4.1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wnosiła o jej oddalenie podnosząc, iż w jej ocenie zaskarżona uchwała nie jest sprzecza z obowiązującymi przepisami prawa. Organ administracji wskazał ponadto, iż aktualnie trwają prace legislacyjne mające na celu zmianę kwestionowanej uchwały, miedzy innymi w zakresie zaskarżonym przez M. B., które to zmiany zostaną poddane głosowaniu na sesji Rady w sierpniu, bądź we wrześniu bieżącego roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przedmiotem niniejszej skargi jak już wcześniej wskazano M. B. uczyniła § 4.1 pkt 2 uchwały Rady Miasta K. [...], nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy K., który to przepis jako warunek przyznania prawa do lokalu mieszkalnego z zasobu gminy wprowadza wymóg posiadania meldunku na pobyt stały na terenie K. Podstawę prawną wniesienia przedmiotowej skargi stanowił przepis art. 50 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i co należy w tym miejscu należy podkreślić legitymacja skarżącej do wniesienia skargi nie budzi wątpliwości i nie była kwestionowana. Natomiast zasadniczą kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowanie zawarte w § 4.1 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w K.z dnia [...] wprowadzające jako warunek przyznania prawa do lokalu mieszkalnego z zasobu gminy przesłankę posiadania meldunku na pobyt stały na terenie K., jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a w przypadku stwierdzenia jego niezgodności, czy jest ono na tyle istotne, aby stwierdzić jego nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, iż podstawę prawną podjęcia przez Radę Miasta K. zaskarżonej uchwały, stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej: u.s.g. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.) – dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów (...). Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Zaspokajanie w/w potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 ustawy). Podkreślenia w tym miejscu również wymaga, że pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Ustawodawca określił również prawną formę, w jakiej gmina "zapewnia lokale socjalne i zamienne" oraz "zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach". Formę tę stanowi umowa najmu na co wskazuje treść art. 20 ust. 2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Inaczej mówiąc zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członkowi wspólnoty samorządowej przez gminę polega na wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a zasady tego najmu określają przepisy art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 powołanej ustawy. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7. kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Z treści powołanych przepisów wynika zatem, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć, w podejmowanej przez siebie uchwale, dodatkowe regulacje, przy czym co istotne, w tym zakresie organ stanowiący nie posiada pełnej dowolności. Bowiem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, wynikające z ustawowej delegacji prawo organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wprowadzenia, dodatkowych warunków wpływających na możliwość objęcia w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu lokalowego danej gminy, nie może naruszać Konstytucyjnych uprawnień obywateli oraz odpowiadać powszechnie obowiązującemu prawu rangi ustawowej, zwłaszcza z przepisami ustawy zawierającej delegację do podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, www.cbois.nsa.gov.pl) . Ponadto zasady wynajmowania lokali powinny być stanowione w taki sposób, aby mieszkańcy gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, tj. wysokość dochodu i warunki zamieszkiwania, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse w staraniach o uzyskanie lokalu. Zatem przy określaniu kręgu osób uprawnionych do uzyskania lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, rada gminy nie może wprowadzać zapisów o charakterze wyłączającym pewne kategorie mieszkańców gminy z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu. Przesłanki, które mogą wyeliminować część mieszkańców z możliwości uzyskania najmu lokalu z zasobów mieszkaniowych gminy wynikają z postanowień ustawy i rada gminy obowiązana jest je w swojej uchwale określającej zasady wynajmowania lokali – uwzględnić. W powyższym kontekście, w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że brak jest podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakichkolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości, z uwagi na długość, czy też charakter zamieszkiwania na terenie danej gminy bądź też, jak w niniejszym stanie faktycznym posiadania meldunku na pobyt stały na terenie gminy. Ustawa o ochronie praw lokatorów (...) nie wiąże bowiem w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłanką zameldowania na terenie gminy. Sam fakt zameldowania może natomiast stanowić jeden z dowodów potwierdzających przebywanie strony ubiegającej się o lokal na terenie gminy, jednakże, co jeszcze raz Sąd podkreśla nie wyznacza przynależności do danej wspólnoty samorządowej (por. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2790/13; 8 czerwca 2002 r., II SA/Ka 269/02; wyroki: WSA w Krakowie z 2 października 2014 r., III SA/Kr 1071/14;WSA we Wrocławiu z 30 października 2007 r., IV SA/Wr 389/07; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 23. Lutego 2011 r. II SA/Go 1/11, WSA w Gdański z 15 listopada 2012 r., III SA/Gd 483/12; www.cbois.nsa.gov.pl). Tym samym za niezgodne z prawem uznać należało powiązanie przez Radę Miasta K. w § 4.1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z faktem zameldowania na terenie gminy, a nie z faktem zamieszkiwania na jej terenie. Powyższe naruszenie stanowiło niedopuszczalne przekroczenie ustawowego zakresu upoważnienia wynikającego z art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) i skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, biorąc też pod uwagę to, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności (w całości lub w części) uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. 2016 r. poz. 1714). a.l.