III SA/Łd 681/24

Dnia 6 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, , Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 28 czerwca 2024 roku nr IV/24/24 w sprawie ustalenia diet przysługujących radnym Rady Gminy Szczerców oraz zasad ich wypłacania oddala skargę. Rada Gminy Szczerców, działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 609) - dalej jako: "u.s.g." oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2021 r., poz. 1974), podjęła w dniu 28 czerwca 2024 r. uchwałę nr IV/24/24 w sprawie ustalenia diet przysługujących radnym Rady Gminy Szczerców oraz zasad ich wypłacania W § 1 ust. 1 tej uchwały wskazano, że: "Ustala się wysokość miesięcznej diety zryczałtowanej przysługującej radnemu w zależności od pełnionej funkcji: 1) dla Przewodniczącej Rady Gminy Szczerców - 120 % kwoty bazowej określonej w art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym zwaną dalej kwotą bazową". Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżanej uchwale Wojewoda Łódzki (dalej: strona, strona skarżąca lub skarżący) zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 25 ust. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2021 r., poz. 1974) poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 uchwały miesięcznej diety zryczałtowanej przysługującej radnemu w wysokości przekraczającej maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu wynikającej z ww. przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Szczerców wniosła o jej oddalenie w całości, zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę, na potwierdzenie okoliczności w niej poruszonych. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że postanowienia podjętej uchwały w żaden sposób nie naruszają przepisów prawa, tym bardziej nie można zarzucić organowi rażącego naruszenia prawa. Uchwała odsyła w swej treści do kwoty bazowej, którą posługuje się art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym, a nie do określonej tym przepisem maksymalnej wysokości diety radnego. W przepisie art. 25 ust. 6 ustawodawca uregulował maksymalną wysokość diety radnego gminy, wskazując, iż nie może ona przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów z dnia 23 grudnia 1999 r. o ukształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Miernikiem maksymalnej wysokości diety radnego jest w/w kwota bazowa, do której to odsyłają postanowienia zaskarżonej uchwały. Uchwała w swych postanowieniach nie odsyła w żadnym z zapisów do 120%, 90% maksymalnej wysokości diety określonej w art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym, a do określonej tym przepisem kwoty bazowej. Ustalone postanowieniami uchwały wysokości diet stanowią odpowiedni % od aktualnie obowiązującej wysokości kwoty bazowej, tj. od kwoty 1 789,42 zł. Punktem odniesienia dla ustalenia wysokości diet radnych w Gminie Szczerców, w świetle postanowień uchwały, nie jest więc jak błędnie to interpretuje Wojewoda Łódzki - 2,4-krotność kwoty bazowej, tylko sama kwota bazowa do której odsyła art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym, a za ustawą odesłanie to zastosował organ w podjętej uchwale. Organ wskazał także, iż kwestionowane zapisy w skarżonej uchwale są analogiczne do postanowień dotychczas obowiązującej uchwały Rady Gminy Szczerców Nr XXXIl/352/21 z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia diet przysługujących radnym oraz zasad ich wypłacania, które nigdy nie budziły wątpliwości służb finansowo-księgowych Urzędu Gminy w Szczercowie co do sposobu wyliczania diet, samych radnych, czy organów nadzoru. W ocenie organu postanowienia uchwały są jasne, precyzyjne, nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrola działalności administracji publicznej i samorządowej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podkreślić należy, że wymienione akty mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, które stanowią lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością gminną, kompetencję do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organu gminy posiada także organ nadzoru - wojewoda (art. 86 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), z którego to prawa skorzystał w niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1572) - dalej: "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g." - nieważna jest uchwała lub zarządzenie jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 tej ustawy stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz tylko ogranicza się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z treści powołanych przepisów wynika, że ustawodawca w przytoczonych regulacjach rozróżnił dwa typy wadliwości aktów organów gminy przedkładanych organom nadzoru, tj. istotnie oraz nieistotnie naruszające prawo, z tym, że tylko to pierwsze (istotne naruszenie prawa) stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźnej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki zaskarżonej do sądu uchwale zarzucił naruszenie art. 25 ust. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2021 r., poz. 1974) poprzez ustalenie w § 1 pkt 1 zaskarżonej do sądu uchwały miesięcznej diety zryczałtowanej przysługującej radnemu w wysokości przekraczającej maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu wynikającej z ww. przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zbiór przepisów, dotyczących wykonywania mandatu radnego gminy, ochrony tego mandatu oraz przyznawania diet, zawiera art. 25 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten, art. 25 ust. 4 powyżej powołanej ustawy, stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zgodnie z art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Natomiast w art. 25 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym została zawarta delegacja dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, maksymalnej wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca. Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2021 r., poz. 1974) radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do: 1) 100% maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców; 2) 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców; 3) 50% maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców. Przede wszystkim należy podnieść, że zaskarżona uchwala jest aktem prawa miejscowego. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd - wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14 - wszystkie dostępne w CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym legitymizuje radę gminy do ustalenia zasad, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta. Na tle tego przepisu utrwalone jest stanowisko sądów administracyjnych, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie gminy na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. np. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 1580/99, LEX nr 41965). Z powyższych przepisów wynika także, że granice swobody w podejmowaniu uchwały wyznaczają dwie racje: pierwsza, - aby dieta nie straciła swego charakteru, jako ekwiwalentu utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu i druga, aby kwota diety nie przekroczyła limitu określonego w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym legitymizuje radę gminy do ustalenia zasad, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta (tak chociażby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2023 r., Lex numer 3643471). W niniejszej sprawie Rada Gminy Szczerców w § 1 ust. 1 zaskarżonej do sądu uchwały ustaliła wysokość miesięcznej diety Przewodniczącego Rady Miejskiej na poziomie "120% kwoty bazowej określonej w art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym zwaną dalej kwotą bazową". Oceniając kwestionowane uregulowanie, zawarte w § 1 ust. 1 uchwały Rady Gminy Szczerców w sprawie określenia wysokości diet radnych, z perspektywy tak rozumianego art. 25 ust. 6 u.s.g. sąd orzekający w sprawie doszedł do przekonania, że skarżący nie ma racji. W ocenie sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, organ prawidłowo zrealizował upoważnienie normotwórcze wyartykułowane w art. 25 ust. 6 u.s.g., który wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety, aby przy kształtowaniu wysokości tej diety nie zostały przekroczone limity określone w ustawie i rozporządzeniu. Analiza treści w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż odsyła ona do kwoty bazowej, którą posługuje się ustawodawca art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym, a nie do określonej w tym przepisie maksymalnej wysokości diety radnego. Przepis art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym, którym posłużono się w § 1 ust. 1 zaskarżonej do sądu uchwały z 28 czerwca 2024 r. zawiera bowiem dwie kwoty, tj.: maksymalną kwotę bazową (która jest równa 2,4-krotności kwoty bazowej) oraz kwotę bazową (którą określa ustawa budżetowa dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw). Przy czym w zaskarżonej uchwale posłużono się terminem "kwota bazowa". Uchwała w żadnym ze swych postanowień nie odsyła – jak słusznie wskazuje organ – do 120%, 90% maksymalnej wysokości diety określonej w art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie sądu określenie "kwota bazowa" zawarte w przedmiotowym § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie cechuje się niejasnością, czy niejednoznacznością, nie powoduje też ono żadnych wątpliwości interpretacyjnych a tym samym chybione są zarzuty zawarte w skardze. Wysokość określonej przez organ diety stanowi ustalony % od obowiązującej wysokości kwoty bazowej, nie zaś - jak sugeruje strona skarżąca – od 2,4-krotność kwoty bazowej. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Szczerców nie narusza przepisów prawa, dlatego skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.kr