III SA/Łd 7/19

Dnia 12 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski(spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A. P. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., ul. A 69 lok.7 kwotę 492,20 (czterysta dziewięćdziesiąt dwa 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. III SA/Łd 7/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: k.p.a.; art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5, ust. 13a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2222)- dalej: u.d.p.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]nr [...] wydaną w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w [...], ul. [...], na okres od 31 sierpnia 2018 r. do 8 września 2018r., celem wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz obciążenia inwestora opłatą za zajęcie pasa drogi w tym okresie w kwocie 1.948, 50 zł. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2018 r., K. S. wniosła o zezwolenie na zajęcie pasa drogi przy ul. [...] w [...], na okres od 31 sierpnia 2018 r. do dnia 8 września 2018 r., celem realizacji przyłącza kanalizacji sanitarnej. Decyzją z dnia [...]Prezydent Miasta [...] uwzględnił żądanie skarżącej wyrażając zgodę na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w [...] na okres wskazany we wniosku, zobowiązując jednocześnie skarżąca do uiszczenia opłaty za zajęcie w łącznej kwocie 1.948,50 zł, wyliczoną według stawek wskazanych w wydanej decyzji. Odpis powyższej decyzji skarżąca odebrała osobiście w dniu 5 września 2018 r. W dniu 20 września 2018 r. (data nadania przesyłki w UP [...] 82) skarżąca wniosła odwołanie od w/w decyzji, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając strona wniosła o oddalenie terminu zapłaty kwoty 1.948,50 zł tytułem opłaty za zajęcie pasa drogowego, wskazując, iż wykonawca przedmiotowego przyłącza nie wywiązał się z zawartej ze skarżącą umowy, opuścił plac budowy pozostawiając duży wykop oraz uszkodzoną kanalizację miejską. Powyższe okoliczności zostały potwierdzone protokołem sporządzonym przez funkcjonariuszy VII Komisariatu Policji w [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając Kolegium przywołało regulacje stanowiące podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności art. 40 ust. 1-4 u.d.p. odnoszący się do warunków uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia robót w pasie drogowym, pobierania i sposobu naliczania opłat z tego tytułu, oraz uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr XXXIII/877/16 w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały nr L/1028/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 października 2012 r. w sprawie ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2014 r. poz. 3525). Dalej Kolegium wskazało, iż analiza powołanych przepisów wskazuje, iż uiszczenie opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudowa, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a do takich należy niewątpliwie zajęcie pasa drogowego w związku z realizacją inwestycji przyłącza kanalizacji sanitarnej, obciążają inwestora, a więc stronę, która z takim wnioskiem występuje. Ponadto zgodnie z art. 40 ust. 13 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego uiszcza się w terminie 14 dni od daty, w której decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna. Ustawodawca nie przewidział natomiast jakiejkolwiek możliwości odraczania, czy zmiany powyżej wskazanego terminu, niezależnie od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Tym samym brak jest możliwości kształtowania powyższej kwestii w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia pozostaje argumentacja skarżącej, co do niewywiązania się z zawartej umowy przez wykonawcę przedmiotowej inwestycji i istniejący spór pomiędzy skarżącą, a wybranym wykonawcą. Kwestie te są przedmiotem stosunku cywilnoprawnego łączącego strony zawartej umowy i pozostają poza kognicją organu administracji procedującego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 40 ust. 1 u.d.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. S. zarzuciła naruszenie art. 8 §1 w zw. z art. 10 k.p.a poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jednakże sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] wydanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w [...], ul. [...], na okres od 31 sierpnia 2018 r. do 8 września 2018r., celem wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz obciążenia inwestora opłatą za zajęcie pasa drogi w tym okresie w kwocie 1.948, 50 zł., obarczona jest wadą nieważności, przyjmującą postać wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co tym samym uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności w całości, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślenia wymaga, że kwestie związane z zajęciem pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, jak i opłat za to zajęcie, rozstrzygane są w drodze decyzji administracyjnej, na zasadach określonych ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2068) - dalej: u.d.p. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Natomiast jak wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przy czym, jak wynika z treści art. 2 oraz art. 2a u.d.p. ustawodawca dokonując podziału kategorii dróg publicznych wyróżnił drogi krajowe stanowiące własność Skarbu Państwa oraz drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, stanowiące własność odpowiednio właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Dalej wskazać należy, iż co bezsporne, organy rozstrzygające w przedmiocie wniosków o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 u.d.p. oraz w przedmiocie należnych z tego tytułu opłat, procedują w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: k.p.a. Z treści art. 127 § 1- 3 k.p.a. wynika, iż odwołanie od decyzji wydanej w I instancji stronie przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, a w przypadku gdy organem orzekającym w pierwszej instancji był minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, stronie służy prawo do zwrócenia się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Co do zasady, w myśl art. 129 § 2 k.p.a odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (art. 129 §3 k.p.a.). Ponadto, co istotne zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyżej powołany przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., I OSK 3669/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 marca 2019 r., II SA/Bd 388/18; Wyrok WSA we Wrocławiu z 16 października 2018 r., II SA/Wr 591/18; www.cbois.nsa.gov.pl). W niniejsze sprawie jak już wcześniej wskazano decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku K. S., udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w [...] ul. [...], na okres od 31 sierpnia 2018 r. do 8 września 2018r., celem wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogi w tym okresie w kwocie 1.948,50 zł. Powyższa decyzja została doręczona wnioskodawczyni w dniu 5 września 2018 r., co wynika zarówno z poświadczonego przez skarżącą, na znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy egzemplarzu decyzji, własnoręcznym podpisem potwierdzenia jej odbioru, jak również ze złożonego przez stronę oświadczenia do protokołu rozprawy, która odbyła się w dniu 12 kwietnia 2019r. (k. 33 akt sądowych). Tym samym, określony w art. 129 § 2 k.p.a. 14 dniowy termin, w którym skarżącej przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, rozpoczął swój bieg w dniu 6 września 2018 r. i upływał w dniu 19 września 2018 r. Natomiast odwołanie od powyższej decyzji skarżąca wniosła w dniu 20 września 2018 r. (data nadanie przesyłki poleconej w UP Łódź 82 – koperta akta administracyjne), a więc z uchybieniem ustawowego terminu. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po otrzymaniu odwołania skarżącej, zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem wynikającym z powołanego wcześniej art. 134 k.p.a., winno w pierwszej kolejności dokonać oceny formalnej wniesionego środka zaskarżenia pod kątem jego dopuszczalności i zachowania przewidzianego prawem terminu do jego wniesienia. Prawidłowo przeprowadzona ocena w tym zakresie wykazałaby, iż odwołanie skarżącej wniesione zostało z uchybieniem terminu, a co za tym idzie brak jest możliwości jego merytorycznego rozpatrzenia. Uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest bowiem okolicznością obiektywną, której stwierdzenie nie zależy od uznania organu odwoławczego, który jak już wcześniej wskazano w takim przypadku jest zobligowany do stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem w stanie faktycznym niniejszej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], pomimo uchybienia przez skarżącą ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania, która co więcej, nie wnosiła o przywrócenie tego terminu, dokonało merytorycznego rozpatrzenia wniesionego środka zaskarżenia, w następstwie czego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe w ocenie Sądu stanowiło rażące naruszenie prawa, a więc kwalifikowaną wadę prawną decyzji administracyjnej, godzącą w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, poprzez orzekanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (pod. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., II OSK 961/17; wyrok WSA w Gliwicach z 8 lutego 2019 r., II SA/Gl 724/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 marca 2019 r., II SA/Bd 1388/18; www.cbois.nsa.gov.pl). Wobec stwierdzonych przez Sąd uchybień skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, zarzuty skargi tracą na znaczeniu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 18). Przy czym mając na uwadze fakt, iż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi zawisły trzy jednorodne skargi K. S., których przedmiotem były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...],dotyczące udzielenia skarżącej zezwoleń na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w [...], ul. [...], na trzy następujące bezpośrednio po sobie okresy, jak również to, iż we wszystkich trzech sprawach rozpoznawanych na jednym terminie rozprawy, skarżąca była reprezentowana przez tego samego pełnomocnika ustanowionego z urzędu, Sąd skorzystał z przysługującego mu na podstawie art. 250 § 2 p.p.s.a uprawnienia do obniżenia wynagrodzenia przysługującego adwokat A. P. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. W związku z powyższym Sąd postanowił przyznać to wynagrodzenie w kwocie 400 zł powiększonej o należny podatek VAT. ab/