III SA/Łd 72/22

Dnia10 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń oddala sprzeciw. e.o. Zaskarżoną decyzją z [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektora Sanitarny uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z [...] wymierzającą M.B. karę pieniężną w wysokości 18.000 zł za prowadzenie działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w pubie A w Ł., ul. A 1905 r. nr 11A i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z akt sprawy 22 stycznia 2021 r. pracownicy PPIS w Ł. w obecności funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w Ł. oraz pełnomocnika strony przeprowadzili kontrolę w lokalu gastronomicznym A- M. B., ul. A 1905 r. nr 11A w Ł. w zakresie przestrzegania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.). W toku kontroli ustalono, że lokal był otwarty, na sali dla konsumentów znajdowało się łącznie 9 osób siedzących przy stolikach po 2-3 osoby. Klienci byli obsługiwani przez 6 pracowników lokalu. Według oświadczenia strony dania serwowano na wynos w opakowaniach jednostkowych typu lunchbox. Klienci nie posiadali maseczek ochronnych zakrywających nos i usta. Wszyscy pracownicy stosowali maseczki ochronne oraz środki do dezynfekcji rąk i powierzchni. Z kontroli tej został sporządzony protokół, w którym opisane zostały wskazane naruszenia. Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji stwierdził naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 stycznia 2021 r., zgodnie z którym do 14 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc, za które nałożono na stronę grzywnę w drodze mandatu karnego w wysokości 500 zł, zgodnie z art. 116 § 1a kodeksu wykroczeń. 29 stycznia 2021 r. w tym samym lokalu PPIS w Ł. przeprowadził ponowną kontrolę stwierdzając, że lokal w dalszym ciągu działa, pomimo wcześniejszego ukarania strony mandatem karnym. W trakcie kontroli w lokalu znajdowało się 7 osób, które spożywały na miejscu napoje w naczyniach wielokrotnego użytku. Klienci nie mieli zasłoniętych ust i nosów. Następnie do PPIS wpłynęły notatki urzędowe sporządzone w dniach 29 stycznia, 30 stycznia, 19 lutego, 15 marca oraz 15 kwietnia 2021 r. przez funkcjonariuszy I Komisariatu KMP w Ł. Funkcjonariusze Policji stwierdzili, iż w lokalu gastronomicznym A naruszono zakaz prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu. Z otrzymanych dokumentów wynika, iż w trakcie interwencji Policji w dniach: 22 stycznia, 29 stycznia, 30 stycznia, 5 lutego, 6 lutego, 13 lutego, 19 lutego, 20 lutego, 27 lutego, 5 marca, 6 marca i 10 kwietnia 2021 r. pub był czynny, a w środku lokalu przebywali goście w ilości od pięciu do stu osób siedzący przy stolikach, spożywający posiłki i pijący napoje. Ponadto w dniach: 22 stycznia, 19 lutego, 20 lutego, 27 lutego, 5 marca, 6 marca i 10 kwietnia 2021 r. w pubie obecna była właścicielka lokalu, która oświadczyła m.in., że "lokal jest otwarty, klienci są obsługiwani, a ona protestuje przeciwko przepisom rozporządzenia", "klienci wynajmują stoliki do pracy zdalnej" oraz, że "lokal to jej jedyne źródło dochodu i nie może sobie pozwolić na dalsze zamknięcie klubu". W związku z powyższym PPIS w Ł. 12 lutego 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia stronie kary pieniężnej za naruszenie w dniach 22 stycznia, 29 stycznia i 30 stycznia 2021 r. zakazu prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu czyli nieprzestrzeganie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. Pismem z 29 lipca 2021 r. I Komisariat Policji KMP w Ł. poinformował PPIS w Ł., że na stronę nie nakładano kolejnych grzywien w drodze mandatu karnego za przewinienie polegające na prowadzeniu w lokalu działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu Decyzją z [...] PPIS w Ł., na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2, art. 48a ust. 3 pkt 1 i art. 48a ust. 4, art. 48a ust. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020r. poz. 1845 ze zm.) oraz w związku z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., wymierzył M. B. karę pieniężną w wysokości 18.000 zł za prowadzenie w okresie od 29 stycznia do 10 kwietnia 2021 r. działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w lokalu. 8 października 2021 r. strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej: I. rażącą obrazę przepisów postępowania administracyjnego w postaci: - art. 6 i 15 w zw. z art. 189c k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez zastosowanie nieobowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów i odmowę zastosowania przepisów późniejszych (względniejszych) dla skarżącej, mimo istnienia takiego ustawowego obowiązku, co skutkowało złamaniem zasad legalizmu i lex mitior retro agit; - art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o Policji i art. 51 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez wydanie decyzji na podstawie notatek policyjnych, mimo braku ustawowej podstawy do przekazywania takich danych przez Policję organowi, który wydał decyzję, II. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego i ustrojowego w postaci: - art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm., dalej: ustawa o chorobach zakaźnych lub ustawa) w zw. z art. 92 ust. 1. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez błędne przyjęcie, że przepis ustawowy o charakterze blankietowym i niezawierającym żadnych wskazówek co do materii przenoszonej na poziom rozporządzenia stanowi dyspozycję ustawową w rozumieniu Konstytucji, a w konsekwencji: - art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niedopuszczalne ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie aktu prawnego (rozporządzenia) niebędącego aktem prawnym rangi ustawowej, w związku z okolicznością o której mowa w punkcie wcześniejszym. Strona wniosła o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności przedmiotowej decyzji, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania z uwagi na uchylenie przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji. 8 listopada 2021 r. ŁPWIS otrzymał pismo I Komisariatu Policji KMP w Ł., informujące o skierowaniu do Sądu Rejonowego dla Ł-Ś w Ł. wniosku o ukaranie M. B. za wykroczenie z art. 116 § 1a Kodeksu wykroczeń w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z 19 marca 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, popełnione w okresie od 29 stycznia do 10 kwietnia 2021 r. w obiekcie A. 6 grudnia 2021 r. I Komisariat Policji KMP w Ł. poinformował ŁPWIS o wydaniu przez Sąd Rejonowy dla Ł-Ś w Ł. postanowień z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt [...] 5 lipca 2021 r., sygn. akt VI W 511/21, 8 lipca 2021 r., sygn. Akt [..] , którymi sąd umorzył postępowania przeciwko M. B. wobec stwierdzenia, że czyny nie zawierają znamion wykroczenia. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] [..] Państwowy Wojewódzki Inspektora Sanitarny uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż organ I instancji kierując się stanem prawnym obowiązującym na dzień 10 kwietnia 2021 r., tj. dzień popełnienia ostatniego czynu przez stronę, udokumentowanego w notatce urzędowej Policji, wydał decyzję wymierzającą stronie karę pieniężną w wysokości 18.000 zł za prowadzenie działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków oraz napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w pubie A w Ł., ul. A 1905r. nr 11 A, co stanowiło naruszenie § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512 ze zm.).Organ odwoławczy zaznaczył, że co prawda z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji wynika, że do podstawowych zadań Policji należy kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. Realizując to zadanie Policja wykonuje czynności administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Z przepisu tego nie wynika jednak upoważnienie do wykonywania czynności w celu wymierzenia kary pieniężnej w postępowaniu administracyjnym. Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach (art. 14 ust. 2 ustawy o Policji). Stosownie do art. 15 zzzn ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, stwierdzenie naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów. W przypadku tego rodzaju postępowań ustawodawca przewidział zatem możliwość dokonywania ustaleń faktycznych w oparciu o ustalenia Policji. W odniesieniu jednak do postępowań w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w lokalu, ustawodawca nie przewidział tego szczególnego rodzaju środka dowodowego. Oznacza to, że notatki urzędowe przekazane przez Policję PPIS w Ł. nie mogły stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie, choć mogły być potraktowane, po ich procesowym zweryfikowaniu, jako jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną. Treść notatek sama w sobie nie korzysta bowiem z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Dlatego wiarygodność notatek musiałaby ponadto zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych, w tym osobowych. Zatem czyniąc ustalenia faktyczne co do zdarzeń z okresu od 30 stycznia do 10 kwietnia 2021 r. na podstawie notatek urzędowych sporządzonych przez funkcjonariuszy Policji, organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakazują organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. ŁPWIS zaznaczył, że ocena, czy w przedmiotowej sprawie strona dopuściła naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia ustanowionego w związku z wystąpieniem stanu epidemii, powinna nastąpić dopiero po przeprowadzeniu wszystkich niezbędnych czynności wyjaśniających w przedmiotowej sprawie w kontekście przepisów określonych w art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77 i art. 81a k.p.a. Stwierdzenia naruszenia w przedmiotowej sprawie nie sposób wywodzić po przeprowadzeniu analizy notatek Policji. PPIS w Ł. przeprowadzając postępowanie administracyjne nie zrealizował powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego, gdyż nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, które pozwoliłoby jednoznacznie i bez jakichkolwiek wątpliwości stwierdzić, że strona prowadząc działalność w dniach 30 stycznia 2021 r., 5 lutego 2021 r., 6 lutego 2021 r., 13 lutego 2021 r., 19 lutego 2021 r., 20 lutego 2021 r., 27 lutego 2021 r., 5 marca 2021 r., 6 marca 2021 r., 10 kwietnia 2021 r., polegającą na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w lokalu, naruszyła § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania dotyczyło wyłącznie zdarzeń z dnia 22, 29 i 30 stycznia 2021 r., przy czym za czyn z 22 stycznia 2021 r. strona została ukarana mandatem karnym, a więc skoro postępowanie administracyjne zostało wszczęte w tym zakresie, to na podstawie art. 189 f § 1 pkt 2 k.p.a. PPIS w Ł. powinien rozważyć czy nie wystąpiła przesłanka do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu. Organ II instancji podkreślił także, że rozstrzygnięcie decyzji powinno obejmować sprawę w całości, a zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia mieścić się w zakresie wskazanym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Skoro więc PPIS w Ł. prowadził postępowanie w szerszym zakresie niż wskazał w zawiadomieniu z 12 lutego 2021 r., o czym nie zawiadomił strony, uznać należy, że organ I instancji naruszył art. 61 § 4 k.p.a. i w konsekwencji art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne toczyło się w związku z wpłynięciem notatki urzędowej Policji z 30 stycznia 2021 r., natomiast rozważania faktyczne i prawne dokonane przez organ I instancji dotyczyły także zachowania M.B. w dniach 5 lutego, 6 lutego, 13 lutego, 19 lutego, 20 lutego, 27 lutego, 5 marca, 6 marca i 10 kwietnia 2021 r. Wskutek tych ustaleń została wymierzona kara pieniężna za wszystkie powyższe zdarzenia stanowiące naruszenie § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, przy czym protokół kontroli sanitarnej obejmował wyłącznie zachowanie strony z 29 stycznia 2021 r., a więc objęte dyspozycją § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W pozostałych dniach za które wymierzono karę kontrola sanitarna nie została przeprowadzona w lokalu A mieszczącym się w Ł. przy ul. A 1905 nr 11A. W dalszej kolejności ŁPWIS wskazał, iż nie można zgodzić się ze stroną, że istnieją konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary. Kara pieniężna została nałożona przez PPIS w Ł. na podstawie obowiązującego przepisu art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Stosownie do art. 46a ww. ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: - zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, - rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 46b pkt 2 ww. ustawy, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Zatem podstawa do nałożenia kary pieniężnej ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu Rady Ministrów (wydanym na podstawie ustawy) jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Organ odwoławczy zaznaczył, że ograniczenia w zakresie funkcjonowania branży gastronomicznej na obszarze RP zostały wprowadzone na podstawie ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia w rozporządzeniu określonych ograniczeń w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Na ostateczną decyzję sprzeciw do sądu administracyjnego złożyła M.B., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu obrazę przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 189c k.p.a. przez jego błędne niezastosowanie, co skutkowało naruszeniem zasady lex mitior retro agit i prowadzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, mimo uchylenia przepisów stanowiących podstawę jej nałożenia; a w konsekwencji art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sprzeciw jest niezasadny. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a" od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sprzeciw jest środkiem prawnym inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne, jednakże, co należy podkreślić, jest to postępowanie szczególnego rodzaju, w którym zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA", Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70). Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączona jest możliwość kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, jak również prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją z art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie zaś do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, możliwość zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. musi być uzasadniona tym, że nie było możliwe zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a., a więc konieczne stało się dokonanie takich ustaleń, które wykraczałyby poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej jest więc możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż co do zasady działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i z reguły obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i jedynie w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej winien być zatem kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, a zatem koncentrować się na wykazaniu braku podstaw do podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Badając w świetle powyższych kryteriów zasadność wydania w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji kasacyjnej, sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot kontroli sądu w rozstrzyganej sprawie stanowiła decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] uchylająca decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z [...] wymierzającą M.B. karę pieniężną w wysokości 18.000 zł za prowadzenie działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w pubie A w Ł., ul. A 1905 r. nr 11A i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istota sporu w postępowaniu administracyjnym dotyczyła zasadności wymierzenia skarżącej kary pieniężnej z uwagi na naruszenie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty przygotowania i podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z). Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w zasadniczej części. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że jedynym dowodami stanowiącymi wyłączne źródło ustaleń faktycznych w sprawie służącymi wykazaniu, że skarżąca w okresie od 29 stycznia do 10 kwietnia 2021 roku w swoim lokalu prowadziła działalność polegającą na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu, są notatki służbowe funkcjonariuszy Policji. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że PPIS z naruszeniem reguł wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ograniczył postępowanie dowodowe w kontrolowanej sprawie jedynie do notatek urzędowych Policji pomijając wszelkie inne dostępne środki dowodowe w tym przesłuchanie skarżącej jako strony postępowania czy choćby funkcjonariuszy dokonujących kontroli w lokalu skarżącej. Trafnie zatem organ II instancji uznał, że postępowanie dowodowe musi zostać ponownie przeprowadzone w zasadzie w całości. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego organ powinien określić przedmiot tego postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). W rozstrzyganej sprawie w zawiadomieniu z 12 lutego 2021 rok PPIS poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia stronie kary pieniężnej za naruszenie w dniach 22 stycznia, 29 stycznia i 30 stycznia 2021 r. zakazu prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu czyli nieprzestrzeganie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. Z kolei decyzją z 15 września 2021 r. organ I instancji wymierzył M.B. karę pieniężną w wysokości 18.000 zł za prowadzenie w okresie od 29 stycznia do 10 kwietnia 2021 r. działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w lokalu. Prawidłowo zatem organ odwoławczy wskazał, że zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia w sprawie winien mieścić się w zakresie wskazanym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. W rozstrzyganej sprawie PPIS nie wyjaśnił dlaczego nie wymierzył stronie kary za naruszenie ujawnione 22 stycznia 2021 roku, a zatem w tym zakresie brak jest rozstrzygnięcia oraz jak słusznie wskazał organ odwoławczy prowadził postępowanie w szerszym zakresie, za dłuższy czasookres niż wskazany w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a zatem organ nie był uprawiony do procedowania w tym zakresie, czym naruszył art. 61 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a. Zdaniem sądy w rozstrzyganej sprawie zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Stwierdzone braki w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym, w zakresie wykazania, na jakiej podstawie i w oparciu o jaki materiał dowodowy, oraz jakie przepisy prawa organ I instancji ustalił że skarżąca we wskazanym w decyzji okresie naruszyła obowiązujący zakaz prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w lokalu, niewątpliwie mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W kwestii zarzutu braku podstaw prawnych do wymierzania przez organy administracji kary pieniężnej, z uwagi na naruszenie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty przygotowania i podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, pożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) z uwagi na zakończenie jego obowiązywania, sąd podkreśla ponownie, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Z przytoczonych wyżej przyczyn i nie stwierdzając naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. sąd działając na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. d.j.