III SA/Łd 744/12

Dnia 18 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...]utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...], nr [...] odmawiającą M. G. przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: W dniu [...] M. G. złożył wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. We wniosku strona wskazała, że w domu tym zamieszka z żoną oraz dwójką małoletnich dzieci. Funkcjonariusz oświadczył nadto, że jest współwłaścicielem domu o powierzchni mieszkalnej 27,40 m2 położonego w W., przy ul. A 92, gm. T. Do wniosku strona załączyła kserokopię aktu notarialnego z dnia [...], Rep. A nr [...]; kserokopię decyzji Starosty Ł. z dnia [...], nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz kserokopię dziennika budowy nr [...]. Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w P. odmówił przyznania M. G. pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Uzasadniając organ pierwszej instancji wskazał, iż strona nie może uzyskać wnioskowanej pomocy bowiem posiada już dom jednorodzinny położony w miejscowości W. przy ul. A 92, gm. T. Odwołując się od powyższej decyzji [...] [...] zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne ustalenie istniejącego stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 88 ust. 1, art. 89, art. 92 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj.Dz.U. z 2011 r Nr 287 poz. 1687). Uzasadniając wskazał, że jest współwłaścicielem przedmiotowego domu jednorodzinnego, którego powierzchnia mieszkalna wynosi 27,40 m2. Zgodnie z obowiązującymi przepisami przysługują mu 4 normy mieszkaniowe wynoszące od 7 do 10 m2, a więc mieszkanie o powierzchni od 28 do 40 m2. Zatem powierzchnia mieszkalna domu, którego jest współwłaścicielem nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując przepis art. 88 ust. 1 organ odwoławczy wskazał, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w myśl z art. 94 ust. 1 ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przy czym pomoc ta nie przysługuje policjantowi, który posiada w miejscowości , w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom lub których małżonek posiada taki lokal lub dom jednorodzinny (art. 95 ustawy). W ocenie organu odwoławczego bezsporne jest, ż wnioskodawca jest współwłaścicielem domu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 64 m2. Z uwagi na fakt, iż strona ma zaspokojoną potrzebę mieszkaniową, nie może się ubiegać o przydział lokalu mieszkalnego w drodze decyzji. Tym samym nie może również uzyskać pomocy finansowej świetle art. 95 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy. Natomiast co do zarzutu funkcjonariusza, iż powierzchnia mieszkalna domu jednorodzinnego nie odpowiada przysługującej mu normie mieszkaniowej organ odwoławczy wskazał, że z treści przepisu art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 wyraźnie wynika, że zastrzeżenie konieczności zachowania przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej dotyczy jedynie lokalu mieszkalnego. Brak jest natomiast takiego zastrzeżenia w stosunku do domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając ponowił stanowisko przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U 2012. 270) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj.Dz.U. z 2011 r Nr 287 poz. 1687) – dalej ustawy o Policji. Mając na względzie przedmiot zaskarżenia jak i zarzuty skargi wskazać należy, iż istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w zasadzie do oceny czy przewidziane w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji zastrzeżenie, co do przysługującej funkcjonariuszowi Policji normy zaludnienia odnosi się jedynie do lokalu mieszkalnego, czy również do domu jednorodzinnego oraz domu mieszkalno – pensjonatowego. Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności przydział lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1 ). Powyższe wskazuje, iż realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Policji może nastąpić dwojako. Przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego albo przez przyznanie świadczeń określonych ustawą. Przy czym uprawnienie to winno być realizowane przede wszystkim przez przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, a dopiero gdy takiego przydziału nie dokonano i policjant takiego lokalu nie posiada przysługuje pomoc finansowa. (podobnie uchwała składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. , sygn. akt I OPS 3/08, LEX 364569). Nie można też pominąć faktu, iż podstawę prawną przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość stanowi przepis art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Powyższe twierdzenie jest uzasadnione tym, że prawo do pomocy finansowej o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy. Inaczej mówiąc funkcjonariuszowi Policji nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego , określonego w art. 90 ustawy, z uwagi na występowanie którejś z przesłanek określonych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r. , sygn. akt I OSK 1320/05, LEX 281349). W niniejszej sprawie M. G. odmówiono przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Organy administracji uznały, że skarżącemu nie przysługuje wnioskowana pomoc finansowa na budowę domu jednorodzinnego, bowiem funkcjonariusz jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, który uzyskał w drodze darowizny. Tym samym, w ocenie organów obu instancji, skoro skarżący posiada dom jednorodzinny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, to nie przysługuje mu prawo do przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, a co za tym idzie związanych z powyższym uprawnieniem świadczeń finansowych przewidzianych ustawą. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, iż powierzchnia mieszkaniowa posiadanego domu jednorodzinnego nie odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia, organ II instancji wskazał, że zastrzeżona w art. 95 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o Policji konieczność zachowania przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej dotyczy jedynie lokalu mieszkalnego. Brak jest natomiast takiego zastrzeżenia odnośnie domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Tym samym podnoszona przez skarżącego okoliczność pozostaje bez wpływu na treść przysługujących mu uprawnień związanych z prawem do lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu dokonana przez organ wykładnia gramatyczna przepisu art. 95 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o Policji jest nieprawidłowa. Wskazać bowiem należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego (por wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009r., sygn. akt I OSK 386/08 -www.cbois.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 2 marca 2010 roku , sygn. akt I OSK 1638 - www.cbois.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie czy do domu należy również stosować przepisy dotyczące przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia było niejednolite jednolite. Kwestia ta została wyjaśniona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt I OPS 7/09 (www.cbois.nsa.gov.pl.). Wprawdzie powołana uchwała odnosi się do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariusza Straży Granicznej, jednakże przepisy zarówno powołanej ustawy o Policji, jak i ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 Nr 116 poz. 675 ze zm.) są w zakresie uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy tych służb identyczne. Sąd uzasadniając podjęta uchwałę przywołał ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter kompensacyjny. Jeżeli więc funkcjonariusz nie posiada lokalu i nie ma możliwości przydziału takiego odpowiedniego lokalu, to równoważnik pieniężny jest surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza, którym jest prawo do otrzymania lokalu w naturze. Ponieważ prawo do tego równoważnika powiązane jest z uprawnieniem do przydziału lokalu mieszkalnego o odpowiednim powierzchniowym normatywie to zbędne było dodanie tego zastrzeżenia w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy o Policji. Natomiast posiadanie domu jednorodzinnego lub mieszkalno-pensjonatowego nie oznacza, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Jak wskazał Sąd w powołanej uchwale przepisy dotyczące posiadania domu zostały tak sformułowane, że nie wynika z nich wprost, iż posiadanie domu należy wiązać z posiadaniem określonego lokalu mieszkalnego w takim domu, to jednak biorąc pod uwagę fakt, iż celem przepisów regulujących uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy jest zamieszkanie w miejscowości, w której pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej, należy przyjąć, iż posiadanie domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, w rozumieniu tych przepisów, oznacza możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkalnych funkcjonariusza poprzez posiadanie w takim domu mieszkania o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi... Kwestia posiadania domu, jako przesłanki wyłączającej prawo do przydziału lokalu i równoważnika pieniężnego, łączy się z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza poprzez posiadanie odpowiedniego mieszkania w takim domu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zastrzeżony w art. 95 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o Policji wymóg zachowania przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej odnosi się zarówno do lokalu mieszkalnego, jak i do posiadanego przez funkcjonariusza domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno – pensjonatowego. Bezsporne jest, że skarżący nie zajmuje lokalu mieszkalnego przydzielonego mu z zasobów mieszkaniowych Policji. Wraz z żoną oraz dwójką małoletnich dzieci zamieszkuje w domu jednorodzinnym, nabytym w drodze umowy darowizny, którego powierzchnia mieszkalna wynosi 27,40 m2. Powierzchnia ta nie spełnia normy zaludnienia przysługującej skarżącemu i jego rodzinie, która w myśl § 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) wynosi od 7 do 10 m2 na każdego członka rodziny. Zatem fakt posiadania przez skarżącego domu jednorodzinnego, którego powierzchnia mieszkalna nie odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia określonym w rozporządzeniu z dnia 18 maja 2005 r. nie pozbawia skarżącego prawa uzyskania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym skarżący jest uprawniony do uzyskania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy będą zobowiązane uwzględnić wyrażoną ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. b.a.