III SA/Łd 783/23

Dnia 17 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Asesor WSA Anna Dębowska, , Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy, Renata Tomaszewska-Małolepsza, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi K. Ś. na czynność Burmistrza Opoczna z dnia 17 września 2021 r. nr RM.6624.80.2021 w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądza od Burmistrza Opoczna na rzecz skarżącej K. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zawiadomieniem z 17 września 2021 r. Burmistrz Opoczna na podstawie art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm., dalej: "p.g.i.k.") w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. poz. 1368, dalej: rozporządzenie z 21 lipca 2021 r.), powiadomił K.Ś. o dokonanej z urzędu zmianie numeracji porządkowej budynku, znajdującego się na należącej do niej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr ewid. [...],[...]położone w obrębie B., gmina O., polegającej na zmianie dotychczasowego numeru porządkowego "[...]" w miejscowości M., gmina O., na nowy numer "[...]" w miejscowości B., gmina O. W uzasadnieniu organ administracji powołał treść art. 47a ust. 5 p.g.i.k., § 6 ust. 9 i § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. Wskazał, że w międzyczasie podjęto działania, zmierzające do ujednolicenia nadawania numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie B. Organ administracji stwierdził także, że przypomina o wynikającym z art. 47b ust. 1 i 2 p.g.i.k. obowiązku umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru. Na tabliczce oprócz numeru porządkowego zamieszcza się również nazwę ulicy, placu lub miejscowości. W przypadku gdy budynek położony jest w głębi ogrodzonej nieruchomości, tabliczkę z numerem umieszcza się również na ogrodzeniu. Tablica z numerem porządkowym nieruchomości powinna być od zmroku do świtu oświetlona oraz utrzymana w należytym stanie. Winni niewykonania tego obowiązku, zgodnie z art. 64 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 281 ze zm.), podlegają karze grzywny albo karze nagany. Osobom, którym adres został zmieniony, zostaną z urzędu uaktualnione dane meldunkowe. Z uwagi na fakt, że od 1 marca 2015 r. dowód nie potwierdza adresu zameldowania, wymiana dowodu osobistego nie jest konieczna. Pismem z 21 września 2021 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na naruszenie: - art. 47b ust. 5 p.g.i.k. mające wpływ na wynik sprawy; - § 6 ust. 4 i § 6 ust. 9 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. przez wydanie zawiadomienia o zmianie z urzędu numeru porządkowego, mimo braku istnienia ku temu przesłanek, powołanie się na błędną podstawę prawną; - § 9 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. - według skarżącej ewentualne czynności w związku z istniejącą niezgodnością nazwy obrębu i miejscowości dla mieszkańców, którzy mają już nadane numery porządkowe nieruchomości, winny być prowadzone w trybie § 9 cytowanego rozporządzenia, tj. w ramach aktualizacji danych ewidencji; - art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpanie możliwości zebrania materiału dowodowego; - art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł, wydając kwestionowane rozstrzygnięcie; - art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 80 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy wydaniu zawiadomienia dowodów przedstawionych przez skarżącą organowi; - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady równości obywateli wobec prawa w związku z odmiennym, uznaniowym potraktowaniem obywateli w takiej samej sytuacji prawnej. Skarżąca wskazała, że doszło do wybiórczego zastosowania przepisów rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. W piśmie z 17 września 2021 r. Burmistrz Opoczna zawiadomił bowiem o zmianie z urzędu istniejącej numeracji porządkowej tylko w odniesieniu do części nieruchomości znajdujących się w obrębie Bielowice, w ciągu miejscowości drogi krajowej nr 12. W piśmie z 30 września 2021 r. nr RM.6624.80.2021 Burmistrz Opoczna podtrzymał stanowisko wyrażone w zawiadomieniu z 17 września 2021 r. K.Ś. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Burmistrza Opoczna z 17 września 2021 r. w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości położonej w obrębie B., gmina O.: dla budynku znajdującego się na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr ewidencyjnym [...],[...]z dotychczasowego numeru porządkowego "[...]" położonego w miejscowości M. na "[...]" w miejscowości B., gmina O. Zaskarżonej czynności skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.i.k. w związku z § 6 ust. 4, § 6 ust. 9 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. poprzez ich błędne zastosowanie i dokonanie zmiany z urzędu numeru porządkowego nieruchomości z dotychczasowego numeru porządkowego "[...]" w miejscowości M., gmina O. na "[...]" w miejscowości B., gmina O., pomimo braku istnienia ku temu przesłanek określonych w powyższych przepisach, a stanowiących podstawę prawną wskazaną w zawiadomieniu z 17 września 2021 r.; - § 9 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie; - art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpanie możliwości zebrania materiału dowodowego; - art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł wydając kwestionowane rozstrzygnięcie; - art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne i nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ładu i czytelności numeracji porządkowej oraz skutków zmiany numeracji porządkowej; - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady równości obywateli wobec prawa w związku z odmiennym, uznaniowym potraktowaniem obywateli w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, że czynnością Burmistrza Opoczna dokonano nie tylko zmiany numeracji nieruchomości, ale przede wszystkim zmiany przynależności nieruchomości do miejscowości, tj. z M. na miejscowość B. Zmiana numeracji porządkowej nieruchomości może być rozważana w przypadku wadliwości ustalonych numerów porządkowych, jednakże nie może skutkować powstaniem trudności w jej wykorzystaniu, co będzie miało miejsce w zaistniałej sytuacji. Powyższa zmiana, wbrew stwierdzeniom zawartym w zawiadomieniu, skutkować będzie zaburzeniem dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej. Obowiązująca przed zmianą numeracja porządkowa charakteryzowała się logiką i czytelnością, którą zniweczy zmiana numeracji. Przed zmianą numeracji nieruchomości objęte zaskarżoną czynnością przynależały do miejscowości M., w ramach której tworzyły logiczną całość zapewniając ciągłość i przestrzenną regularność. Nieruchomości objęte zmianą numeracji leżą bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie pozostałych zabudowań miejscowości M., wzdłuż głównej drogi przebiegającej przez tą miejscowość, tj. DK nr 12 (mapa obrazująca położenie nieruchomości objętych zmianą numeracji w załączeniu). Z kolei wieś Bielowice, do której po zmianach ma przynależeć nieruchomość skarżącej, oddalona jest o ponad jeden kilometr. Na mocy czynności Burmistrza stworzony zostanie odległy od wsi B. przysiółek, obejmujący kilka posesji położonych tuż przy miejscowości M. Takie rozwiązanie jest zupełnie nieuzasadnione. Działanie to bez wątpienia doprowadzi do zaburzenia ciągłości i regularności przestrzennej. Spowoduje także utrudnienie przy wykorzystywaniu nowej numeracji, choćby ze względu na ukształtowane przyzwyczajenia mieszkańców. Zaskarżoną czynnością skomplikowano i doprowadzono do jeszcze większej niespójności w obrębie numeracji porządkowych nieruchomości znajdujących się w obrębie B. Burmistrz Opoczna swoją niezrozumiałą decyzją podzielił bowiem istniejące osiedle położone w obrębie geodezyjnym B., a przynależne dotychczas do miejscowości M., zmieniając tylko części nieruchomości numerację porządkową na B., pozostawiając zaś część nieruchomości z tego obrębu we wsi M. Tym samym podzielił podmioty, które mają nadaną numerację porządkową niespójnie z obrębem na 2 części: na tych, których numeracje dostosowuje do nazwy obrębu i na tych, którzy po "porządkujących" zmianach nadal będą mieli numerację niezgodną z obrębem geodezyjnym. Zmiana numeracji ma charakter wybiórczy i uznaniowy, nie niesie ze sobą żadnego uproszczenia, ujednolicenia ani uporządkowania numeracji. Zmiana niesie szereg problemów logistycznych, zakłócenie bezpieczeństwa osiedla, dezorientację ludzi, a także konieczność poniesienia znacznych kosztów: administracyjnych (w tym dotyczących przenoszenia znaków drogowych, informacji, aktualizacji dokumentów i danych), gospodarczych (wysokie koszty związane ze zmianą warunków funkcjonowania podmiotów gospodarczych na tym terenie) i społecznych. Zdaniem skarżącej powołane w zawiadomieniu jako podstawa prawna § 6 ust. 4 w związku z § 6 ust. 9 w związku z § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. nie zostały prawidłowo zastosowane. Przepis § 6 ust. 4 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. nie ma żadnego związku z sytuacją nieruchomości, które przecież miały nadany numer porządkowy we wsi M., a nie jej części. Zabudowania powstawały na tym obszarze od wielu lat, w ciągu miejscowości M., bezpośrednio sąsiadując z nieruchomościami z obrębu M., ponad kilometr od zabudowań miejscowości B. Nie prowadzono numeracji porządkowej dla części nieruchomości. Przed wieloma laty uznano zaś, że nowo powstałe zabudowania, bezpośrednio sąsiadujące z obrębem M., niepozostające w bliskości z zabudowaniami w B., zaliczone będą do miejscowości M. Wskazany w zawiadomieniu § 6 ust. 9 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. także został niewłaściwie zastosowany. Pojęcie "nadawanie kolejnych numerów porządkowych" odnosi się do nadawania nowych numerów porządkowych nieruchomości zgodnie z wybranym porządkiem, a nie do uzasadniania zmian numeracji nadanych przed laty. Przepis, którego celem jest zapewnienie przejrzystości nadawania nowych numerów, został w tym przypadku wadliwie wykorzystany jako argument do zmiany numeracji istniejącej od lat. Przepis § 6 ust. 9 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. dotyczy pierwszorazowego nadawania numerów nieruchomościom, których właściciele wystąpią ze stosownym wnioskiem do właściwego organu. Niezrozumiałe jest powoływanie się na ten przepis, w sytuacji gdy ten sam organ, wbrew mieszkańcom od kilkunastu lat zamieszkującym teren, zmienia nadaną przez siebie numerację porządkową nieruchomościom pierwotnie powstałym na tym osiedlu. W tle pozostaje absurdalna argumentacja, że ważniejsza jest wola nowo przybyłych na ten teren mieszkańców wsi B. oraz zmienianie numerów porządkowych ludziom dotychczas zamieszkującym osiedle w akcie dostosowania do woli osób, które "zamierzają" budować się w okolicy wskazanego obszaru w bliżej nieokreślonym miejscu i czasie. Jednocześnie przez Burmistrza Opoczna nadal są nadawane numery porządkowe niezgodnie z obrębami geodezyjnymi. Burmistrz Opoczna powołując się na § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. ograniczył się do wskazania tylko pierwszej części przepisu do słów "przenumerowania z urzędu", bez uzupełnienia o alternatywną opcję, ukazaną w dalszej części przepisu. Jest to o tyle istotne, że Burmistrz Opoczna został przed podjęciem zaskarżonej czynności poinformowany o zamiarach wszczęcia procedury zmiany obrębu geodezyjnego dla osiedla mieszkalnego w ciągu miejscowości M. w obrębie geodezyjnym B., co jest w tych okolicznościach zdecydowanie bardziej uzasadnione niż zmiana numeracji i przynależności do miejscowości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Opoczna wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji powołał się na § 12 ust. 3 i § 6 ust. 9 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. Podniósł, że zgodnie z § 3 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Opocznie nr IX/80/03 z dnia 27 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Bielowice "teren działania sołectwa obejmuje obszar obrębu geodezyjnego Bielowice utworzonego przez właściwy organ do spraw ewidencji gruntów i budynków". Tym samym, według organu administracji, przez miejscowość i sołectwo należy rozumieć obszar znajdujący się w obrębie geodezyjnym Bielowice. Tożsamy zapis znajduje się w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Opocznie nr IX/110/03 z dnia 27 czerwca 2003 roku w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Mroczków Gościnny. Procedurę zmiany numeracji porządkowej nieruchomości w obrębie geodezyjnym B. zainicjowało pismo z 21 sierpnia 2020 r. sołectwa B., reprezentowanego przez sołtysa i radę sołecką, działającego w imieniu mieszkańców wsi B. W tym samym okresie wpłynęły jeszcze trzy pisma mieszkańców B, którzy nie wyrażali zgody na numery porządkowe z M. 28 września 2020 r. wpłynęło pismo mieszkańców M., reprezentowanych przez radnego Rady Miejskiej w O. oraz przez sołtysa M., w którym wyrazili swój stanowczy sprzeciw przeciwko działaniom zmierzającym do zmiany polegającej na wyłączeniu części M. i przyłączeniu do wsi B. W odpowiedzi na pismo mieszkańców zostało zorganizowane spotkanie mieszkańców M. oraz B. z Burmistrzem 12 października 2020 r., na którym strony przedstawiały argumenty na poparcie swoich racji. Mieszkańcy M. wnosili o pozostawienie numeracji w M., a mieszkańcy B. wnosili o zmianę tej numeracji dla B. W wyniku analizy dokumentacji związanej z numeracją porządkową ustalono, że pierwotnie w tym obszarze, kiedy żadnej zabudowy jeszcze nie było (na południe od drogi krajowej Nr 12), właściciele restauracji wystąpili o nadanie numeru porządkowego dla tego właśnie obiektu położonego w obrębie geodezyjnym B. i zawiadomieniem nr RMiZP.7411/5/2001 otrzymali nr "[...]" w miejscowości B. Następnie pismem z 5 marca 2003 r. ci sami wnioskodawcy zawnioskowali o to, by nadano im numer porządkowy z M. Zawiadomieniem nr RMiZP.7411/18/2003 z 2 kwietnia 2003 r. dla działki nr [...] w obrębie geodezyjnym B nadano numer porządkowy "[...]’’ z M. Z kolei po północnej stronie drogi krajowej nr 12 (w obszarze gdzie dokonano zmiany numeracji porządkowej nieruchomości), zawiadomieniem nr RMiZP.6624.37.1012 z 7 maja 2012 r. (na pisemny wniosek) organ przychylił się do prośby wnioskodawczyni, aby dla nowo wybudowanego budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid. [...],[...] w obrębie B. nadać numer porządkowy miejscowości M. Powyższe działania jednoznacznie wskazują na dokonanie numeracji niezgodnie z przynależnością obrębu do danej miejscowości. Mając powyższe na względzie, Burmistrz Opoczna postanowił podjąć kroki zmierzające do uporządkowania numeracji w tym obszarze i zawiadomieniem nr RM.6624.69.2020 21 września 2020 r. nadał numer porządkowy "[...]" w miejscowości B. dla nowo wybudowanego budynku mieszkalnego. Budynek ten znajduje się pomiędzy budynkami oznaczonymi numerami porządkowymi "[...]" i "[...]" M. Wadliwość numeracji porządkowej nieruchomości, polegająca na posługiwaniu się numeracją porządkową z sąsiedniej miejscowości, tj. M. dla nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym B., jak również podjęcie kroków zmierzających do ujednolicenia miejscowości z obrębem (poprzez rozpoczęcie nadawania numerów porządkowych w obrębie geodezyjnym B. od miejscowości B.), powoduje utrudnienia w ich wykorzystaniu i tym samym konieczność ich modyfikacji. Na terenie tym nadany został już numer porządkowy "[...]" dla budynku znajdującego się na nieruchomości o nr ewid. [...] w obrębie B. Zaistniała sytuacja powoduje trudności w dalszym wykorzystywaniu funkcjonującej numeracji nieruchomości w tym obszarze, wprowadza w błąd i skutkuje trudnościami w dotarciu różnorakich służb. Dotychczasowa nazwa miejscowości i nadany numer porządkowy skarżącej są niewłaściwe, ponieważ nie uwzględniają przynależności nieruchomości do obrębu geodezyjnego B. Sposób rozumowania organu zmierza do respektowania przy nadawaniu numerów porządkowych przypisanych nazw miejscowości, które pokrywają się z obrębami geodezyjnymi, co w ocenie organu przyniesie skutek w postaci jasnego, uporządkowanego ciągu liczb nadanych numerów porządkowych w miejscowości B., a to z kolei przyczyni się do łatwiejszej ich identyfikacji w terenie. W ocenie organu administracji brak jest dowodów świadczących o tym, że nieruchomość skarżącej przynależy do miejscowości M. Położenie działki wskazuje na obręb geodezyjny B., co z kolei powinno ukierunkować organ do nadawania numeru porządkowego właściwego obrębowi geodezyjnemu i miejscowości jemu przynależnej. Organ nie może przy nadawaniu numerów porządkowych podejmować działań nieracjonalnych i działać w sposób nieprzewidywalny. Skoro więc podjął już działania mające na celu przypisywanie numerów porządkowych zgodnie z obrębami geodezyjnymi tudzież miejscowościami i w oparciu o przepisy rozporządzenia z 21 lipca 2021 r., konieczna stała się zmiana numeracji porządkowej dla budynku położonego na działkach nr ewid. [...],[...] obręb B., gmina O. Dokonując zmiany numeracji porządkowej nieruchomości podjęto niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego (dokonano analizy dokumentacji archiwalnej w postaci rejestru numerów porządkowych nieruchomości, a także map katastralnych) i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, którzy numery porządkowe będą odtąd mieli nadawane w oparciu o istniejący stan prawny nieruchomości, tj. pod kątem przynależności do obrębu geodezyjnego. Wyrokiem z 11 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1005/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Od wyroku tego Burmistrza Opoczna wniósł skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1466/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 11 maja 2022 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w aktualnym orzecznictwie sądowym, dotyczącym sądowoadministracyjnej kontroli uchwał, które NSA orzekający w tej sprawie w pełni podziela, przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Dopiero jednoczesny brak uzasadnienia oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji, dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Odnosząc to stanowisko do okoliczności niniejszej sprawy, NSA przyjął, że skoro brak uzasadnienia nie zawsze stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego, to tym bardziej tak rygorystycznej ocenie nie może podlegać czynność z zakresu administracji publicznej, o charakterze technicznym, polegająca na zmianie numeracji porządkowej nieruchomości. Zaznaczono przy tym, iż jak wynika z akt sądowych niniejszej sprawy, do odpowiedzi na złożoną w tej sprawie skargę załączono dokumenty, które zostały w punktach szczegółowo wymienione. Do dokumentacji tej, w kontekście sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej czynności, sąd wojewódzki się nie odnosi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tymczasem w tej sytuacji stanowisko co do podstaw do dokonywania zmian w ustalonych numerach porządkowych budynków, powinno zostać przez sąd zweryfikowane i ocenione - na podstawie całokształtu przekazanej dokumentacji - w kontekście zasad określonych - znajdującymi w sprawie zastosowanie - przepisami. W nadesłanych przez organ aktach znajdowała się dokumentacja, która - w ocenie składu orzekającego - pozwalała na dokonanie oceny legalności zaskarżonej czynności. Zdaniem NSA treść zawiadomienia Burmistrza Opoczna z 17 września 2021 r. zawierała dane, które w zestawieniu z przekazanymi aktami sprawy pozwalały na przeprowadzenie sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej czynności. Jednocześnie NSA zwrócił uwagę, że z przekazanej sądowi wojewódzkiemu dokumentacji (załączniki mapowe przedstawiające problematyczny teren, petycję mieszkańców do Przewodniczącej Rady Miejskiej w Opocznie z 30 sierpnia 2021 r. w sprawie pozostawienia numeracji porządkowej nieruchomości w M. bez zmian, protesty i apele mieszkańców adresowane do Burmistrza Opoczna) nie wynika, jakoby uczestnicy postępowania nie znali intencji organu, jakie przyświecały mu przy dokonywaniu zaskarżonej czynności. Spór w tej sprawie dotyczył jedynie zasadności owego zamierzenia. Z tego też powodu argumentacja sądu wojewódzkiego nie była w tym przypadku adekwatna. Nawet bowiem jeśli przyjąć, że motywy, którymi kierował się organ, dokonując zaskarżonej czynności, mogły być w sposób bardziej dogłębny wyjaśnione w treści przedmiotowego zawiadomienia, to - biorąc pod uwagę treść pism, składanych do organu przez zainteresowanych mieszkańców, w tym uczestników postępowania - nie można było nie dostrzec, że byli oni w pełni świadomi całości istoty sporu. Podsumowując NSA wskazał, że jakkolwiek zgodzić trzeba się z sądem wojewódzkim, że dokonując kontroli sądowoadministracyjnej, sąd musi posiadać pewną wiedzę na temat motywów dokonania kontrolowanej czynności, to jednak nie można wymagać, by uzasadnienie podjęcia takiej czynności spełniało takie wymagania, jakie przepisy procedury administracyjnej przewidują dla wydania decyzji. Czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie kończy bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony postępowania, a zatem nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd wojewódzki winien rozpoznać ją merytorycznie w oparciu o całość materiału dowodowego, który został zgromadzony w aktach sprawy, a oceny swoje oprzeć na właściwych unormowaniach prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Ratio legis tego rodzaju regulacji rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza zakres decyzji i postanowień, jest w tym, by sądowa kontrola obejmowała także takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, ale również dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy, lub inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś: (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Komentarze LexisNexis, Wyd. 4, kom. do art. 3 ustawy). Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej czynności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że sąd wydając wyrok był związany na mocy art. 190 p.p.s.a. oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1466/22. Wykładnia prawa, o jakiej mowa w artykule 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest podstawą oceny w zakresie wykładni przepisów postępowania i w tym sensie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyrok NSA z 9 marca 2023 r., II OSK 1618/19). Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest związany nie tylko sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., III FSK 645/22). W wyroku z 13 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1466/22, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że w nadesłanych przez organ aktach znajdowała się dokumentacja, która pozwalała na dokonanie oceny legalności zaskarżonej czynności. Przede wszystkim stanowiła je treść zawiadomienia Burmistrza Opoczna z 17 września 2021 r. Wskazano w nim bowiem nie tylko podstawy prawne dokonanej – z urzędu – zmiany numeracji porządkowej nieruchomości, ale i przytoczono ich pełną treść, w postaci: art. 47a ust. 5 p.g.i.k. oraz § 6 ust. 9 i § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. Poza tym we wskazanym zawiadomieniu organ poinformował, że podjął działania zmierzające do ujednolicenia nadawania numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie B., a w związku z tym przypomniał też o obowiązku, wynikającym z art. 47b ust. 1 i 2 p.g.i.k., dotyczącym umieszczania w widocznym miejscu tabliczki z numerem domu w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane zatem w zawiadomieniu treści informowały o generalnych powodach, dla których zaskarżona czynność została dokonana. Bardziej szczegółowe natomiast informacje z nią związane wynikały zaś z treści pozostałej dokumentacji, znajdującej się w aktach sprawy. Zawierała ona w szczególności takie dokumenty jak: uchwały Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 27 czerwca 2003 r. nr IX/80/03 w sprawie ustalenia statutu sołectwa Bielowice i nr IX/110/03 w sprawie ustalenia statutu sołectwa Mroczków Gościnny wraz ze statutami obu sołectw, szkice sytuacyjne przedstawiające problematyczny teren, petycję mieszkańców do Przewodniczącej Rady Miejskiej w Opocznie z 30 sierpnia 2021 r. w sprawie pozostawienia numeracji porządkowej nieruchomości w M. bez zmian, protesty i apele mieszkańców adresowane do Burmistrza O., jak również wezwanie Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa. Wreszcie w aktach sprawy znajdowała się także obszerna odpowiedź organu na skargę. Powyższe pozwalało na dokonanie oceny legalności zaskarżonej czynności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd Wojewódzki winien rozpoznać sprawę merytorycznie w oparciu o całość materiału dowodowego, który został zgromadzony w aktach sprawy a oceny swoje oprzeć na właściwych unormowaniach prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając ponownie sprawę, stwierdził, że organ administracji naruszył prawo. Kwestia nadania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a p.g.i.k. Stosownie do art. 47a ust. 1 pkt 1 p.g.i.k. do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między innymi dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania (art. 47a ust. 4 pkt 5a p.g.i.k.). Zgodnie natomiast z art. 47a ust. 5 p.g.i.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest zatem następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.i.k. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym (por. np. wyroki: NSA z 1 lutego 2008 r., I OSK 6/07; NSA z 18 stycznia 2002 r., SA/Bk 1074/01, ONSA 2003/2/65; NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 30/11; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 stycznia 2011 r., II SA/Go 760/10). W rozpoznawanej sprawie to właśnie art. 47a p.g.i.k. stanowił podstawę zaskarżonej czynności materialno-technicznej. Jak wynika z zawiadomienia z 17 września 2021 r. Burmistrz Opoczna zmienił numerację porządkową budynku znajdującego się na nieruchomości oznaczonej jako działki nr ewid. 1622/4, 1623/5 położonej w obrębie B., gmina O., dotychczasowy numer porządkowy "[...]" położonej w miejscowości M., gmina O., na numer porządkowy "[...]" w miejscowości B., gmina O. Wobec tego wskazać trzeba, że w kompetencjach wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określonych w art. 47a ust. 5 p.g.i.k. mieści się wyłącznie ustalanie numerów porządkowych nieruchomości, a nie zmiana miejscowości. Z powołanego przez organ administracji w zawiadomieniu z 17 września 2021 r. § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. również wynika dla organu, prowadzącego ewidencję miejscowości, ulic i adresów, kompetencja wyłącznie do przenumerowania istniejących w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia istniejących numerów porządkowych niespełniających wymogów określonych w § 6 ust. 4, a więc prowadzonych dla części nieruchomości ("nie prowadzi się numeracji porządkowej dotyczącej części miejscowości") albo do wniesienia do rady gminy o wszczęcie procedury zmiany rodzaju miejscowości zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. Wskazać także trzeba, że według § 12 ust. 2 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. w przypadku gdy w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia istnieją numery porządkowe nie spełniające wymogów określonych w § 6 ust. 1-3, które nie zapewniają unikalności związanych z nimi adresów i czytelnej identyfikacji w terenie w powiązaniu z adresami sąsiednimi lub numery porządkowe powtórzone, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów upoważniony jest do dokonania jedynie "odpowiedniego przenumerowania". Określone w § 6 ust. 1-3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. wymogi to z kolei: przyjęcie przez numery porządkowe postaci liczb całkowitych w przedziale od 1 do n; w przypadku braku możliwości nadania numeru porządkowego w postaci wyłącznie liczby całkowitej stosuje się liczbę całkowitą uzupełnioną wielką literą alfabetu łacińskiego od A do Z, wyłączając litery I, O, Q, a w przypadku wyczerpania liter alfabetu łacińskiego dopuszcza się użycie w numerze drugiej litery alfabetu łacińskiego od A do Z (10AA, 10AB,....), także wyłączając litery I, O, Q; nie stosuje się w numerze porządkowym form opisowych innych niż wskazane i znaków specjalnych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z zawiadomienia z 17 września 2021 r., doszło nie tylko do zmiany numeru porządkowego nieruchomości skarżącej z dotychczasowego "[...]" na "[...]", ale także do zmiany określenia miejscowości, w której ma się ona znajdować, tj. z M. na B. Podkreślić należy, że poza numerem porządkowym dane składające się na adres nieruchomości nie są przez organ wykonawczy gminy nadawane, względnie ustalane, lecz winny wynikać z zapisów w ewidencji miejscowości, ulic i adresów prowadzonej przez daną gminę. Jak wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. poz. 1368) w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów gromadzi się następujące dane dotyczące miejscowości: 1) urzędowa nazwa miejscowości; 2) identyfikator SIMC; 3) rodzaj miejscowości zgodnie z rejestrem TERYT; 4) nazwa gminy, w której położona jest miejscowość; 5) identyfikator TERC gminy, w której położona jest miejscowość; 6) identyfikator miejscowości zgodnie z PRNG; 7) współrzędne lokalizujące miejscowość zgodnie z PRNG; 8) nazwa miejscowości w języku mniejszości, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 12 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 823). W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. dla każdej miejscowości, w której ulicom i placom nadaje się nazwy, ewidencja gromadzi dane o tych ulicach i placach, obejmujące: 1) nazwę ulicy albo placu zgodnie z uchwałą rady gminy w sprawie nadania nazwy ulicy albo placowi; 2) numer oraz datę uchwały rady gminy w sprawie nadania nazwy ulicy albo placowi; 3) cechę obiektu określonego jako ulica albo plac zgodnie z rejestrem TERYT; 4) nazwę ulicy albo placu w podziale na części zgodnie z rejestrem TERYT; 5) identyfikator ULIC; 6) dane określające lokalizację i przebieg osi ulicy albo obszar placu. Z ewidencji tej wynikają zatem również współrzędne lokalizujące miejscowość. W § 9 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. określono sytuacje, w których z urzędu dokonuje się aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany w trybie czynności materialno-technicznej. Są to: zmiana danych, o których mowa w § 4 ust. 1-3 (pkt 1); nadanie nowego numeru porządkowego (pkt 2); nadanie nazwy ulicy albo placowi w drodze uchwały rady gminy (pkt 3); ustalenie nowej urzędowej nazwy miejscowości w trybie przepisów art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443) (pkt 4); zakończenie cyklu istnienia przez obiekty przestrzenne ujawnione w ewidencji (pkt 5); istnienie wad numeracji porządkowej utrudniającej jej wykorzystywanie (pkt 6); stwierdzenie rozbieżności z innymi rejestrami publicznymi, które wskazują na konieczność poprawy ewidencji (pkt 7). Ewentualne ujawnienie się wady numeracji porządkowej lub rozbieżności z innymi rejestrami może uzasadniać poprawę ewidencji i zastosowanie trybu aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany w trybie czynności materialno-technicznej, co jednak winno zostać wykazane i odpowiednio udokumentowane. W rozpoznawanej sprawie z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy nieruchomość skarżącej jest faktycznie położona na terenie miejscowości B., jak sugerował organ administracji w odpowiedzi na skargę. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających wyrysowanie granic miejscowości o kodach TERYT wskazanych w załączniku do wydanego na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443) obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2019 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz. U. poz. 2360) właściwych dla Bielowic 0546905 i Mroczkowa Gościnnego 0547320. Dane ujawnione w ewidencji wskazują wprawdzie na położenie nieruchomości skarżącej w obrębie B. w Gmimie O., lecz w miejscowości M. W Raporcie dla Punktu Adresowego dla działki skarżącej wskazano jako właściwy kod TERYT "0547320" właściwy dla M., a nie dla B. Na podstawie akt sprawy nie można także stwierdzić, czy dotychczasowy numer porządkowy nieruchomości nie spełnia wymogów określonych w § 6 ust. 4 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. i zachodzi podstawa do jego zmiany na podstawie powołanego w zawiadomieniu z 17 września 2021 r. § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r., czy też nie spełnia wymogów określonych w § 6 ust. 1-3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r., co mogłoby uzasadniać jego zmianę na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. Należy też zwrócić uwagę, że nie może mieć przesądzającego znaczenia w tym wypadku to, że zgodnie z § 3 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Opocznie nr IX/80/03 z dnia 27 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia statusu sołectwa Bielowice teren działania sołectwa obejmuje obszar obrębu ewidencyjnego Bielowice utworzony przez właściwy organ do spraw ewidencji gruntów i budynków, zaś zgodnie z § 3 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Opocznie nr IX/110/03 z dnia 27 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia statusu sołectwa Mroczków Gościnny teren działania sołectwa obejmuje obszar obrębu ewidencyjnego Mroczków Gościnny utworzony przez właściwy organ do spraw ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem sądu nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia zmiany przynależności określonej nieruchomości do konkretnej miejscowości jej położenie w określonym obrębie ewidencyjnym. Granice obrębu ewidencyjnego nie muszą bowiem być tożsame z granicami konkretnej miejscowości. Jak stanowi § 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 ze zm.) jednostkami powierzchniowymi podziału kraju dla celów ewidencji są: 1) jednostka ewidencyjna; 2) obręb ewidencyjny; 3) działka ewidencyjna. W myśl § 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jednostkę ewidencyjną stanowi obszar gminy (ust. 1). W przypadku gmin miejsko-wiejskich tworzy się dwie jednostki ewidencyjne – jedną dla obszaru miasta i drugą dla części wiejskiej gminy (ust. 2). W miastach, w których są wyodrębnione dzielnice lub delegatury, jednostką ewidencyjną może być obszar dzielnicy lub delegatury (ust. 3). Jednostkę ewidencyjną określa nazwa własna oraz identyfikator wynikający z podziału administracyjnego kraju, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 49 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 955) (ust. 4). Zgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jednostka ewidencyjna dzieli się na obręby ewidencyjne (ust. 1). Na obszarach wiejskich obręb ewidencyjny może obejmować całą wieś wraz z przyległymi do niej obiektami fizjograficznymi lub jej wydzieloną część (ust. 2). Na obszarach miast obręb ewidencyjny może obejmować całe miasto lub jego wydzieloną część (ust. 3). Podziału na obręby ewidencyjne i określenia ich granic dokonuje starosta w uzgodnieniu z Głównym Geodetą Kraju, po zasięgnięciu opinii właściwej miejscowo jednostki statystyki publicznej (ust. 5). Należy również zwrócić uwagę, że stosownie do § 6 ust. 9 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. w przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej. Nie oznacza to jednak dowolności organu w podejmowaniu działań umożliwiających nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji. W sytuacji gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia tych zmian całościowo, to zmiany te powinny mieć charakter kompleksowy, a nie fragmentaryczny jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z tych względów sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej od organu administracji kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego przez nią wpisu sądowego od skargi. d.j.