III SA/Łd 793/24

Dnia 20 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łasku z dnia 29 listopada 2023 roku nr LXV/838/2023 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników z terenu Gminy Łask 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 1 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów ,,za każdą rozpoczęta godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej’’; 2. zasądza od Gminy Łask na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Łasku podjęła 29 listopada 2023 r. uchwałę nr LV/838/23 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników z terenu Gminy Łask. Podstawę prawną powyższej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 15 i art. 15a ustawy z dnia 17 grudnia 2021 roku o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 194 ze zm., dalej: ustawa). W § 1 ww. uchwały uchwalono, że: 1. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników z ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Łask, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości: 2) w przypadku udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu - 6,00 zł (słownie: sześć złotych 00/100) za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki, zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie mocą § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, że w przypadku strażaków ratowników z ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Łask, którzy uczestniczyli w szkoleniu lub ćwiczeniu wysokość należnego im ekwiwalentu ustala się w wysokości 6,00 zł "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", podczas gdy art. 15 ust. 2 ustawy uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny. W konsekwencji tego zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie powołanej wcześniej ustawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Gmina Łask wniosła o jej oddalenie. 20 lutego 2025 r. na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, pełnomocnik skarżącego poparł skargę oraz zmodyfikował żądanie skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie jej nieważności w § 1 ust. 1 pkt 2 w zakresie wyrazów "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie, m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Łasku z 29 listopada 2023 r. nr LV/838/23 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników z terenu Gminy Łask (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 21 grudnia 2023 r., poz. 10724). Na wstępie należy przypomnieć, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Odnotować również należy, iż wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego, a z takim mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. np.: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny [w:] Samorząd Terytorialny z 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. np.: wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, opubl. [w:] OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, opubl. [w:] OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; a także z 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 i sygn. akt I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Dokonana przez sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa wskazanym w skardze. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 15 i 15a ustawy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251 i 1429) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 ustawy). W świetle powyższego trafnie wskazał w swojej skardze Wojewoda Łódzki, że art. 15 ust. 1 i 2 ustawy uprawnia radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego – w przypadku strażaka ochotnika – naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny. Z kolei § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały stanowi o ekwiwalencie należnym strażowi ochotnikowi za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości 6 zł "za każdą rozpoczęta godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Wskazać należy, że "rzeczą rady gminy działającej w oparciu o tę delegację jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), nie zaś wprowadzanie uregulowań, które de facto wpływają na proces ustalania ich wysokości. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc jednoznacznie rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej" (tak chociażby: wyrok WSA w Szczecinie z 27 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 425/23, Lex nr 3597749 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 14/24, Lex nr 3730385). Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własną argumentację Wojewody Łódzkiego, że Rada Miejska w Łasku ustalając w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały wysokość ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", dokonała modyfikacji przepisu art. 15 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji należy uznać, że uchwała w tym zakresie jest sprzeczna z zakresem regulacji wynikającej z art. 15 ust. 2 ustawy. Treść § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały nie jest bowiem dosłownym powtórzeniem art. 15 ust. 2 ustawy, lecz wprowadza regulację odmienną od ustawowej. Tym samym skarżący słusznie wskazuje, że Rada Miejska w Łasku, modyfikując przepis ustawy, przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Zwrot użyty przez ustawodawcę, tj.: "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zdań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia" określa moment rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP oraz kandydata na strażaka ratownika OSP i sposób naliczania ekwiwalentu, co ma na celu ujednolicenie zasad jego wypłacania. Konsekwencją tego jest konieczność powiązania ustalenia wysokości ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu ze sposobem jego naliczania wynikającego z ustawy. Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej do uregulowania radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając (modyfikując) wprowadzoną omówionym powyżej przepisem zasadę. Zaskarżona uchwała odmiennie bowiem reguluje sposób naliczania ekwiwalentu, a mianowicie: "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", a nie – jak to wynika z przepisu ustawy – "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny". Wskazać w tym miejscu należy, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się wprawdzie możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych, o ile jednak takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyroki: WSA w Krakowie z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1125/19, Lex nr 2767676; WSA w Bydgoszczy z 17 grudnia 209 r., sygn. akt II SA/Bd 923/19, Lex nr 2771723, WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, Lex nr 1761206). Zatem podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już wskazano z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. np.: wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 230/11; czy też wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18, Lex nr 2520086). Reasumując powyższe rozważania, wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy naruszył wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 15 ust. 2 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa i co zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w pkt. 1 wyroku. Zdaniem sądu takie rozstrzygnięcie nie zaburza integralność kontrolowanej uchwały i pozwala ją dalej stosować z tym zastrzeżeniem, że w miejsce zakwestionowanego sformułowania zastosowanie znajdzie wprost regulacja ustawowa. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). d.cz.