III SA/Łd 827/13

Dnia 29 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego w okresie od 1 stycznia 2013 roku do 31 marca 2013 roku i ustalenia z tego tytułu opłaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A. B. kwotę 717 (siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] Nr [...] w sprawie zezwolenia A. B. na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego (kwiaciarni) o pow. 54 m2 w pasie drogi powiatowej ul. A, wg lokalizacji określonej na planie sytuacyjnym, w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2013 r. W podstawie prawnej decyzji wskazano między innymi: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz.267; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6 , ust. 10–11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260; dalej: u.d.p.), § 1 pkt 3 i § 4 pkt 1 Uchwały Nr XXVIII/440/04 Rady Miejskiej w Ł. z 7 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 132, poz. 1222) oraz § 67 i § 68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...], po rozpatrzeniu wniosku A. B. z 27 listopada 2012 r., zezwolił na wyłączenie z powszechnego użytku ww. pasa drogowego i ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości 2.430 zł oraz zobowiązał do jej wniesienia na rachunek zarządcy drogi. Organ pierwszej instancji ustalił, że obiekt handlowy umieszczony w pasie drogi, którego dotyczył wniosek strony, został wzniesiony na podstawie decyzji z [...] 1977 r., przy czym skarżący nabył go 3 października 1978 r. w drodze ugody sądowej. Jednocześnie organ zauważył, że nie zostały w sprawie złożone dokumenty potwierdzające prawo do użytkowania gruntu pod ww. obiektem, jak również dowody opłat za użytkowanie gruntu za okres poprzedzający wejście w życie ustawy o drogach publicznych, to jest: przed 1 października 1985 r. Następnie organ wskazał, że decyzją z [...] 1986 r. Urząd Dzielnicowy Ł.-W. wyłączył z powszechnego użytku chodnik o pow. 30 m2 w celu prowadzenia działalności handlowej w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 1987 r. powołując się w uzasadnieniu na dzierżawę terenu pod pawilon (kwiaciarnię). Decyzja ta wprawdzie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z [...] 1987 r. stwierdzającą jej nieważność, jednak ta ostatnia została uchylona przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych w W. decyzją z [...] 1988 r. w części dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. A w Ł. i ustalenia opłat z tego tytułu. W motywach tej decyzji podano, że nie jest wymagana zgoda zarządu drogi na pozostawienie istniejących budynków w pasie drogowym i nie nalicza się opłat, a pas drogowy pod pawilon może być wydzierżawiony w drodze umowy cywilno-prawnej. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji zauważył, że w latach 1977–1988 stan prawny użytkowania gruntu zajętego pod pawilon nie był uregulowany. Odnośnie do lat 1987–1989 sporządzono umowę dzierżawy z T. B., która jednak nie przyjęła warunków umowy i jej nie podpisała. W 1991 r. A. B. wystąpił do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] o przekazanie w użytkowanie wieczyste terenu pod pawilonem o powierzchni 32 m2. Na to wystąpienie Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich w Ł. pismem z 27 stycznia 1992 r. nie wyraziła zgody podając, że teren znajduje się w liniach regulacyjnych pasa drogowego i stanowi rezerwę na potrzeby przebudowy układu komunikacyjnego i rozbudowy infrastruktury technicznej uzbrojenia podziemnego. Ponadto wskazano, że strona od 1990 r. zajmuje samowolnie teren drogowy i dla rozważenia zalegalizowania za okres wsteczny wymagane jest wykazanie ciągłości zajęcia terenu z wpłatami w okresie 1990–1991 r. Od stycznia 2003 r. terenem, gdzie usytuowany jest pawilon, władał Zarząd Dróg i Transportu w Ł., który na wniosek strony wydawał decyzje dotyczące zajęcia pasa drogowego. Organ pierwszej instancji ustalił, jeżeli chodzi o formę użytkowania terenu, że obiekt należący do strony został usytuowany na terenie stanowiącym użytek "dr" (działki 29/30 i 29/33, obręb [...]), władającym terenem jest Zarząd Dróg i Transportu w Ł. Skoro teren kwalifikowany był jako pas drogowy, to jego zajęcie wymagało zezwolenia na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych. Przed 1985 r. strona nie dysponowała tytułem prawnym do gruntu, na którym został usytuowany obiekt (nie posiadała umowy dzierżawy, która miałaby dawać jej prawo kontynuacji tej formy użytkowania gruntu, wbrew obowiązującej obecnie ustawie o drogach publicznych). Jednocześnie organ uznał, że skoro obiekt zajmuje pas drogowy nie stwarzając utrudnień dla prowadzenia gospodarki drogowej, nie ma podstaw do żądania jego usunięcia. Nie zwalnia to jednak strony z obowiązku uiszczania stosownych opłat. Odnosząc się do wyliczenia zajmowanej powierzchni pasa drogowego organ pierwszej instancji wyjaśnił, że do naliczania opłat należało przyjąć powierzchnię obliczoną z rzutu poziomego obiektu, a nie powierzchnię zabudowy obiektu. Wielkość wynikająca z rzutu poziomego pow. 54 m2 obejmowała również elementy wystające poza elewację. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący zarzucił: naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, w szczególności art. 38 ust. 1 poprzez jego niezastosowanie oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3–4, ust. 8, ust. 10–11, ust. 13 i ust. 15 poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie. Podniósł między innymi, że obiekt został umieszczony w pasie drogowym ul. A przed wejściem w życie ww. ustawy o drogach publicznych. Wniosek ten można było wyprowadzić z decyzji z [...] 1977 r. z opisem technicznym i planem sytuacyjnym oraz z protokołu z [...] października 1978 r. Obiekt zbudowano na podstawie zezwolenia na budowę, miał powierzchnię 32 m2, zajmował ze "stoiskiem" powierzchnię 40 m2 i od takiej powierzchni był opłacany czynsz dzierżawny. Odwołujący podniósł, że zarządca drogi nie kwestionował istnienia obiektu w pasie drogowym od 1977 r. Zdaniem strony ustalony w sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości co do tego, że spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p. Wydanie zezwolenia na podstawie art. 40 u.d.p. było zatem błędne. Na poparcie swego stanowiska odwołujący powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Przed rozpatrzeniem odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wezwało stronę do złożenia umów dzierżawy terenu za okres od 1977 r. do 1 października 1985 r. W odpowiedzi pełnomocnik strony wskazał, że skarżący nie dysponuje oryginałami ani kopiami umów dzierżawy z ww. okresu. Umowy te powinny się znajdować w odpowiednich archiwach organów administracji i do nich należało ich odnalezienie. Zarządca terenu w odpowiedzi na wezwanie organu oświadczył, że również nie posiada kopii umów dzierżawy przedmiotowego terenu. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że ani art. 38, ani inne przepisy ustawy o drogach publicznych, ani też przepisy wprowadzające tę ustawę, nie zawierały zwolnienia z opłaty istniejących obiektów budowlanych lub urządzeń. Do tych obiektów miały zatem zastosowanie również przepisy dotyczące zezwoleń i opłat. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie zwolnienia od opłat, to taki zapis byłby w ustawie. W art. 38 była mowa o obiektach i urządzeniach istniejących w pasie drogowym, brak natomiast unormowania w zakresie zwolnienia od uzyskania zezwolenia i wnoszenia opłat tych obiektów i urządzeń. Kolegium skorygowało jedynie podstawę prawną obliczenia opłaty przyjętą przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego zastosowanie miały przepisy art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 6 u.d.p. (to jest właściwe dla obiektu budowlanego) oraz przepisy uchwały Rady Miejskiej w Ł. z 7 kwietnia 2004 r.: § 1 pkt 3 i § 4 pkt 3, to jest: o wysokości stawki opłaty za każdy dzień zajęcia pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy całorocznego obiektu handlowego. Ze względu jednak na to, że rachunkowe wyliczenie opłaty było prawidłowe, korekta podstawy prawnej nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu co do obliczenia powierzchni zajętej przez pawilon organ odwoławczy wskazał, że pawilon ten zajmuje nie tylko powierzchnię stykającą się bezpośrednio z pasem drogowym, ale również powierzchnię wynikającą z odwzorowania w pasie drogowym obiektu zajętego przez rzut poziomy, obejmującą również powierzchnię zadaszenia. Na zakończenie Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie zezwalały na dowolność w określeniu charakteru gruntu. Dlatego zarządca drogi opierał się na oznaczeniu jakie dany obszar gruntu miał w ewidencji gruntów. Teren gdzie posadowiony został przedmiotowy obiekt handlowy w ewidencji gruntów stanowił działkę drogową, zarządca drogi nie miał zatem podstaw prawnych do zwolnienia od opłaty takiego obiektu i do odstąpienia od ustalenia opłaty. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., pełnomocnik strony, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego to jest: art. 38 ust. 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3–4, ust. 8, ust. 10–11, ust. 13 oraz ust. 15 u.d.p. polegające na przyjęciu przez organ administracji, w wyniku błędnej interpretacji, że art. 38 ust. 1 nie wyłącza w stosunku do zdefiniowanych w nim obiektów wymogu wystąpienia do zarządcy drogi o udzielenie zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego, które to zezwolenie wydawane jest w formie decyzji administracyjnej, a więc, że w stosunku do takich obiektów zastosowanie znajduje przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., a w konsekwencji także pozostałe wymienione przepisy, w związku z czym naliczono skarżącemu opłaty za zajmowanie pasa drogi. W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, że organy administracji nie kwestionowały istnienia kwiaciarni strony w pasie drogi powiatowej od 1977 r. Do tego obiektu znajdował zatem zastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p. Powołując się dalej na orzecznictwo pełnomocnik strony doszedł do przekonania, że ustawa o drogach publicznych wyraźnie rozdzielała obiekty istniejące pasie drogowym w chwili wejścia w życie ustawy, od obiektów, które będą dopiero lokowane w pasie drogowym. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wymagane było tylko dla obiektów nowolokowanych. Nie było natomiast podstaw dla stosowania art. 40 ust. 1 u.d.p. w stosunku do obiektów już istniejących. W konsekwencji brak też było podstaw dla naliczania w stosunku do takich obiektów opłat na podstawie przepisów ww. ustawy. W konsekwencji wskutek wniosku strony organ winien dokonać jedynie weryfikacji niebezpieczeństw oraz utrudnień generowanych przez obiekt (wymogów z art. 38 ust. 1 u.d.p.), a następnie wydać decyzję o pozostawieniu istniejącego obiektu w pasie drogowym, bez naliczania jakichkolwiek opłat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację powołaną na jego poparcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uprawnienie właściciela do utrzymania obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z wymogami prawa (pozwolenie budowlane), który na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego znalazł się w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i uiszczenia opłaty. Zgodzić się wypada z organem odwoławczym, że zasadą wynikającą z ustawy o drogach publicznych jest zakaz lokalizacji w pasie drogowym wszelkich obiektów budowlanych niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu. Usytuowanie takich obiektów w pasie drogowym może mieć charakter wyjątkowy i jest uzależnione od uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Uszło jednak uwadze organu, że ustawodawca różnicuje obiekty, które istnieją już w pasie drogowym od tych, które zostaną tam zlokalizowane po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, lecz nie powodujące zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócające wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. obiektów i urządzeń wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2–3 u.d.p.). W orzecznictwie, przy analizie tego przepisu, słusznie podkreśla się, że uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do przebudowy i remontu. Regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie (wyrok NSA z 28 czerwca 2007 r., I OSK 811/06, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera więc swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym a nie obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1–2 u.d.p. (wyroki NSA z 1 grudnia 2008 r., II GSK 476/08 i z 28 kwietnia 2010 r., II GSK 575/09; dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tych ostatnich orzeczeniach NSA zwrócił uwagę, że przepis art. 40 ust. 1 u.d.p. posługuje się pojęciem "zajęcie", a to oznacza, że także w tym przypadku mamy do czynienia ze zdarzeniem przyszłym. Również przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. określa sytuacje uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami. Sformułowanie "umieszczanie" dotyczy niewątpliwie sytuacji przyszłych. Kierując się rozumieniem przepisów art. 38 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., innym od przedstawionego wyżej, organy administracji naruszyły te przepisy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje bowiem, że znajdujący się w pasie drogowym obiekt handlowy (kwiaciarnia), będący własnością A. B., został wzniesiony w 1977 r., na podstawie pozwolenia na budowę. Już ta okoliczność przesądzała, że wniosek strony skarżącej podlegał rozpoznaniu tylko w oparciu o art. 38 u.d.p. Organy administracji ustaliły również jednoznacznie, że wspomniany obiekt nie powoduje zagrożenia lub utrudnienia ruchu drogowego, czy zadań zarządzania drogą. W świetle art. 38 ust. 1 u.d.p. nie było zatem podstaw do rozstrzygania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez ten obiekt, ani tym bardziej do wymierzania opłaty za to zajęcie. Rozpatrując wniosek strony skarżącej organy administracji powinny jedynie ograniczyć się do stwierdzenia, że będący przedmiotem wniosku obiekt budowlany został wzniesiony przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 38 ust. 1 u.d.p., uniemożliwiające pozostawienie go w dotychczasowym stanie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. m.m.