III SA/Łd 834/25

Dnia 11 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sulejowie z dnia 28 października 2016 roku nr XXIX/248/2016 w sprawie zasad wydzierżawienia i użyczenia pasa drogowego dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy Sulejów oraz będących we władaniu Gminy Sulejów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Sulejów na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 28 października 2016 r. Rada Miejska w Sulejowie podjęła uchwałę Nr XXIX/248/2016 w sprawie zasad wydzierżawienia i użyczenia pasa drogowego dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy Sulejów oraz będących we władaniu Gminy Sulejów. Podstawę materialnoprawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9a i pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 25 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), art. 8 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). W § 1 ust. 1 i 2 uchwały ustalono zasady wydzierżawiania i użyczania pasa drogowego w drogach wewnętrznych, stanowiących własność Gminy Sulejów lub będących we władaniu Gminy Sulejów na okres przekraczający 3 lata. W § 2 ust. 1 uchwały wskazano, że zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej, w celu: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym w zakresie niezwiązanym z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg; 2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) wykorzystania na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 odbywa się odpłatnie, na podstawie umowy dzierżawy, zawartej w trybie bezprzetargowym, pomiędzy Gminą a podmiotem zajmującym pas drogowy. W § 2 ust. 2 uchwały ustalono, że drogi wewnętrzne mogą być oddane w użyczenie; 1) jednostkom samorządu terytorialnego, jednostkom organizacyjnym jednostek samorządu terytorialnego oraz jednostkom pomocniczym Gminy; 2) innym podmiotom zajmującym pas drogowy, w celu organizowania zawodów sportowych, rajdów, wyścigów, manifestacji i zgromadzeń; 3) w przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym dróg wewnętrznych, w zakresie związanym z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W § 3 ust. 1 uchwały wskazano, że zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej może nastąpić wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej, podpisanej przez Gminę i podmiot zajmujący pas drogowy, na warunkach określonych w umowie. Przed oddaniem pasa drogowego drogi wewnętrznej w dzierżawę lub użytkowanie, upoważniony przez Burmistrza pracownik Urzędu Miejskiego w Sulejowie sporządza protokół oddania (ust. 1 § 3 uchwały). Zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej bez zawarcia umowy cywilnoprawnej lub przekroczenie terminu obowiązywania umowy uzasadnia: 1) żądanie od zajmującego wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z pasa drogowego drogi wewnętrznej w wysokości 10-krotność umownej stawki ustalonej odpowiednim Zarządzeniem Burmistrza Sulejowa; 2) skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowego w przypadku, gdy wezwanie do dobrowolnej zapłaty pozostaje bezskuteczne; 3) natychmiastowe wydanie nieruchomości (ust. 3 § 3 uchwały). W § 4 ust. 1 uchwały wskazano, że przed zajęciem pasa drogowego drogi wewnętrznej podmiot zainteresowany zajęciem pasa składa wniosek do Urzędu Miejskiego w Sulejowie. Wniosek powinien zawierać: 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o dzierżawę/użyczenia pasa drogowego, nr NIP oraz REGON/PESEL; 2) cel dzierżawy, użyczenia pasa drogowego; 3) lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklamy powierzchnię reklamy i jej treść; 4) planowany okres dzierżawy lub użyczenia pasa drogowego. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy załączyć: 1) pełnomocnictwo, jeżeli inwestor reprezentowany będzie przez pełnomocnika; 2) szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy - z podaniem jej wymiarów i treści; 3) zgodę Burmistrza Sulejowa na umieszczenie urządzeń; 4) zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie drogi wewnętrznej wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze, albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych (ust. 2 § 4 uchwały). W przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót, do wniosku, o którym mowa w ust. 1, Gmina może zażądać dostarczenia dodatkowych dokumentów, a w szczególności: 1) projektu budowlanego obiektu umieszczanego w pasie drogowym; 2) harmonogramu robót prowadzonych w pasie drogowym, zwłaszcza w przypadkach etapowego prowadzenia robót (ust. 3 § 4). Wniosek o zajęcie pasa drogowego należy złożyć z wyprzedzeniem, co najmniej czternastu dni przed planowanym zajęciem (ust. 4 § 4). Podmiot zajmujący pas drogowy zawiadamia pisemnie Burmistrza Sulejowa o; 1) zakończeniu prac w zakresie związanym z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg nie później niż w ostatnim dniu obowiązywania umowy użyczenia; 2) zakończeniu prowadzenia robót niezwiązanych z budową, przebudową i remontem, utrzymaniem i ochroną dróg i przywróceniu dzierżawionego odcinka pasa drogowego drogi wewnętrznej do poprzedniego stanu użyteczności, nie później niż w ostatnim dniu obowiązywanie umowy dzierżawy (ust. 5 § 4). Po rozwiązaniu umowy dzierżawy lub użyczenia upoważniony przez Burmistrza Sulejowa, pracownik Urzędu Miejskiego w Sulejowie dokonuje odbioru zajmowanego odcinka pasa drogowego drogi wewnętrznej, sporządzając protokół odbioru (ust. 6 § 4). W § 5 ust. 1 uchwały przyjęto, że w przypadku awarii urządzeń w pasie drogowym drogi wewnętrznej właściciel urządzenia lub jednostka eksploatująca urządzenia, niezwłocznie zawiadamia Burmistrza Sulejowa o zajęciu pasa drogowego w związku z awarią. Do zawiadomienia należy dołączyć plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500 z zaznaczoną powierzchnią zajęcia pasa drogowego. Na podstawie zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, Gmina naliczy opłatę za korzystanie z pasa drogowego drogi wewnętrznej przyjmując stawki jak dla robót (ust. 2 § 5). W § 6 przyjęto, że wyraża się zgodę na wydzierżawienie na rzecz dotychczasowego dzierżawcy pasa drogowego drogi wewnętrznej, w trybie bezprzetargowym, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejną umowę, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Zawarcie kolejnej umowy jest możliwie jedynie, gdy dzierżawca wywiązał się z dotychczasowych postanowień umownych i innych zobowiązań w stosunku do Gminy i złożył wniosek o zawarcie kolejnej umowy przed wygaśnięciem pierwszej umowy. W § 7 wskazano, że Burmistrz Sulejowa w drodze zarządzenia ustala stawki opłat za zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej oraz zasad ich aktualizacji. W § 9 przyjęto, że uchwala wchodzi w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki zarzucił: 1) naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez niezasadne rozszerzenie zakresu upoważnienia ustawowego do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, polegające na podjęciu przez Radę Miejską w Sulejowie uchwały w sprawie zasad wydzierżawiania i użyczania nieruchomości stanowiących pas drogowy dróg wewnętrznych, których właścicielem jest Gmina Sulejów, podczas gdy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera upoważnienia dla Rady do przyjęcia regulacji w tym zakresie; 2) naruszenie art. 22 i art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez określenie w § 2 i w § 3 zasad wydzierżawiania i użyczenia oraz zasad zajęcia pasa drogowego dróg wewnętrznych, których właścicielem jest Gmina Sulejów, podczas gdy drogi wewnętrzne nie stanowią dróg publicznych i nie mają do nich zastosowania zasady określone w ustawie o drogach publicznych; 3) art. 353¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegające na wkroczeniu w uprawnienia Burmistrza Sulejowa przez określenie w § 3, § 4 i w § 5 zaskarżonej uchwały postanowień umów cywilnoprawnych (dzierżawy i użyczenia), podczas gdy treść stosunków cywilnoprawnych określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej i dopuszczają swobodę w jego kształtowaniu stronom umowy; 4) naruszenie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wyrażenie w § 6 zaskarżonej uchwały generalnej zgody na przedłużenie umów dzierżawy nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne, w trybie bezprzetargowym, na kolejny czas, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejną umowę, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość, podczas gdy art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga obligatoryjnego, uprzedniego przeprowadzenia przetargu natomiast odstępstwo uzależnione jest od wyrażenia zgody przez radę; Wojewoda Łódzki wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXIX/248/2016 Rady Miejskiej w Sulejowie z dnia 28 października 2016 r. w sprawie zasad wydzierżawienia i użyczenia pasa drogowego dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy Sulejów oraz będących we władaniu Gminy Sulejów; 2. zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska ustaliła zasady wydzierżawiania i użyczania pasa drogowego w drogach wewnętrznych, stanowiących własność Gminy Sulejów lub będących we władaniu Gminy Sulejów na okres przekraczający 3 lata. W ocenie organu nadzoru, Rada nie mogła rozszerzyć przekazanego jej zakresu upoważnienia do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zwykły zarząd mieniem, określonego enumeratywnie przez ustawodawcę w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Zdaniem Wojewody Rada Miejska nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym ani też do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Organ nadzoru podkreślił, że drogi wewnętrzne nie stanowią dróg publicznych, zatem brak jest podstaw do przyjęcia regulacji w zakresie dróg wewnętrznych na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie Wojewody ustawa o drogach publicznych normuje wyłącznie kwestie dotyczące zarządzania drogami publicznymi, czyli zdefiniowanymi w art. 1 tej ustawy, natomiast drogi wewnętrzne zostały przez ustawodawcę wyłączone z reżimu prawnego dotyczącego dróg publicznych. W konsekwencji nie mają do nich zastosowania określone w tej ustawie zasady oddawania w najem, dzierżawę lub użyczenie oraz zasady zajęcia pasa drogowego. Stąd przyjąć należy, że drogi wewnętrzne pozostają w ogólnym systemie gospodarowania mieniem gminy, przy uwzględnieniu zasad szczególnych wskazanych w art. 8 ust. 2-3 u.d.p. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zarządzanie drogami należy do Wójta Gminy. Powyższe w ocenie Wojewody koresponduje również z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten upoważnia zatem organ wykonawczy gminy do samodzielnego działania i podejmowania decyzji gospodarczych w odniesieniu do mienia gminy bez zgody czy też opinii rady, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych do kompetencji rady gminy. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. reguluje kompetencje rady gminy w zakresie spraw majątkowych gminy, określając zarazem jednoznacznie granice tych kompetencji. Z treści przywołanego przepisu wynika, że rada gminy jest uprawniona do wyrażenia zgody na gospodarowanie mieniem komunalnym wyłącznie w określonym zakresie spraw, nieobejmującym spraw dotyczących zasad wydzierżawiania i użyczania pasa drogowego dróg wewnętrznych. Określony w tym przepisie katalog spraw związanych ze sprawami majątkowymi, w przedmiocie których rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał, ma charakter zamknięty i nie przewiduje uprawnienia do podejmowania uchwał w sprawie zasad zarządzania, czy gospodarowania nieruchomościami położonymi w pasach drogowych dróg wewnętrznych. Skarżący zauważył także, że drogi wewnętrzne to nieruchomości gruntowe, co do których ustawodawca jednoznacznie postanowił na mocy przepisu szczególnego, jakim jest art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, że zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Wojewoda wskazał, że w § 4 uchwały Rada Miejska w Sulejowie unormowała wymogi dotyczące wniosku o zawarcie umowy na zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej oraz ustaliła termin na jego złożenie, jak też określiła obowiązek pisemnego zawiadomienia Burmistrza Sulejowa o zakończeniu prac przez zajmującego pas drogowy (ust. 1-6). Niniejsze rozwiązania stoją w sprzeczności z zasadą swobody umów zdefiniowaną w art. 353¹ kodeksu cywilnego. Rada Miejska nie jest tym samym uprawniona do normowania treści czynności cywilnoprawnych, co oznacza, że § 4 zaskarżonej uchwały narusza prawo w sposób istotny. Podobną argumentację Wojewoda zastosował w stosunku do § 3 ust. 2, § 3 ust. 3 pkt 1-3 i § 5 uchwały, w których Rada Miejska określiła obowiązek sporządzenia protokołów oddania i odbioru pasa drogowego drogi wewnętrznej w związku z zawarciem i rozwiązaniem umów cywilnoprawnych, konsekwencje sytuacji zajęcia pasa drogowego drogi wewnętrznej bez umowy cywilnoprawnej i przekroczenia terminu określonego w umowie oraz ustaliła obowiązek niezwłocznego zawiadomienia Burmistrza Sulejowa przez właściciela urządzenia lub jednostkę eksploatującą urządzenie, w przypadku awarii urządzeń w pasie drogowym drogi wewnętrznej. W ocenie skarżącego powyższe postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczą treści stosunku prawnego, jakim jest umowa dzierżawy i użyczenia. Stanowi to tym samym naruszenie kodeksowej zasady swobody umów, a także wkroczenie w uprawnienia Burmistrza Sulejowa, jako organu wykonawczego, który gospodaruje mieniem gminy, w tym zawiera umowy dzierżawy i użyczenia ustalając z drugą stroną stosunku cywilnoprawnego treść tej umowy. Wojewoda podkreślił, że z § 6 zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska ustanowiła generalną zgodę Rady na oddanie nieruchomości będących drogami wewnętrznymi w dzierżawę w trybie bezprzetargowym. W ocenie skarżącego regulacja powyższa nie znajduje podstaw prawnych. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sulejów wniosła o uwzględnienie skargi i podzieliła stanowisko skarżącego. Organ wniósł o nieobciążanie kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zakwestionowana przez Wojewodę Łódzkiego uchwała Rady Miejskiej w Sulejowie z 28 października 2016 r. Nr XXIX/248/2016 w sprawie zasad wydzierżawienia i użyczenia pasa drogowego dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy Sulejów oraz będących we władaniu Gminy Sulejów została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.), dalej: u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień z art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu jednostki samorządu terytorialnego powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności (por. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3294/18; z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1663/16; z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2154/13; z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 684/12; a także: T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016 r., art. 147). Ponadto art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (ust. 1), a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (ust. 2). W takim wypadku uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z powyższymi przepisami koresponduje art. 147 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Za istotne naruszenie prawa uznaje się także brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany przepisami prawa (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 70/19; z dnia 29 września 2021r., sygn. akt I OSK 4382/18; z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2678/19 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 113/22; w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2022 r., III SA/Gl 276/22 i z dnia 3 marca 2013r., sygn. akt IV SA/Gl 52/12; zob. też: LEX/el – komentarz do art. 91 u.s.g. [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021 r.). Zaskarżona do sądu uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9a i 15 u.s.g. Stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy: stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Stosownie do treści art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego, przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Z kolei art. 710 k.c. stanowi, że przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. W świetle przywołanych regulacji rację ma Wojewoda, że przepis § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały narusza w stopniu istotnym prawo. W myśl wskazanego powyżej art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. Rada ma ściśle wskazany zakres uchwał, które może podejmować. W § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska Sulejów przekroczyła zakres upoważnienia do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zwykły zarząd mieniem. Rada Miejska nie ma podstaw do podejmowania aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż te wskazane w przepisie upoważniającym. Należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.), dalej u.d.p., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. W myśl art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2). Trzeba jeszcze wskazać, że zgodnie z art. 22 ust. 1 u.d.p. zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Grunty, o których mowa w ust. 1, zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń, o których mowa w art. 20g ust. 1. Zarząd drogi pobiera z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Przepisów art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się (art. 22 ust. 2 u.d.p.). Z powyżej zacytowanych przepisów wynika, że drogi wewnętrzne nie stanowią dróg publicznych. Ustawa o drogach publicznych normuje zasady zarządzania drogami publicznymi, a więc określonymi w treści art. 1 u.d.p. Prowadzi to do wniosku, że drogi wewnętrzne wyjęte zostały spod regulacji dotyczących dróg publicznych. Nie mają zatem do nich zastosowania zasady oddawania w najem, dzierżawę lub użyczenie, jak również zasady zajęcia pasa drogowego (poza zakresem art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p.). Delegacji takiej nie przewiduje również art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1154 ze zm.), który stanowi, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z kolei art. 23 ust. 1 pkt 7a u.g.n. wskazuje, że zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności: wydzierżawiają, wynajmują, użyczają oraz oddają w użytkowanie nieruchomości wchodzące w skład zasobu, przy czym umowa zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony wymaga zgody wojewody; zgoda wojewody jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Z powyższego wynika kompetencja dla organu wykonawczego do podejmowania działań i wydawania decyzji w odniesieniu do mienia gminy bez zgody czy też opinii rady, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych do kompetencji rady. Cytowany powyżej przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wskazuje jaki rodzaj podejmowanych uchwał należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Z treści przywołanego przepisu wynika, że rada gminy jest uprawniona do wyrażenia zgody na gospodarowanie mieniem komunalnym wyłącznie w określonym zakresie spraw, nieobejmującym spraw dotyczących zasad wydzierżawiania i użyczania pasa drogowego dróg wewnętrznych. Określony w tym przepisie katalog spraw związanych ze sprawami majątkowymi, w przedmiocie których rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał, ma charakter zamknięty i nie przewiduje uprawnienia do podejmowania uchwał w sprawie zasad zarządzania czy gospodarowania nieruchomościami położonymi w pasach drogowych dróg wewnętrznych. Stąd kompetencja w zakresie określania takich zasad zastrzeżona jest dla wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Przyznać zatem należy rację Wojewodzie Łódzkiemu, że treść § 2 zaskarżonej uchwały również narusza istotnie prawo. Ustawa o samorządzie gminnym, określając kompetencje organów gminy, przekazuje je odpowiednio obu organom (radzie i wójtowi), przy uwzględnieniu funkcji, jakie każdy z tych organów odgrywa w procesie realizowania zadań gminy, w tym gospodarowania mieniem gminy. Skoro ustawodawca przewidział dzielenie kompetencji między radą a wójtem, to rada, jako organ stanowiący, który ma wpływ na kształtowanie spraw majątkowych gminy i który jest upoważniony do ustanawiania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, winna w sposób jasny i precyzyjny określać podstawy swojego działania. Podjęcie przez Radę Miejską w Sulejowie czynności, które należą do organu wykonawczego stanowi naruszenie art. 169 ust. 1 Konstytucji, czyli konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Rada Gminy nie była zatem właściwa do wyrażenia w drodze zaskarżonej uchwały zgody na oddanie dróg wewnętrznych w użyczenie. Stosownie do treści art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności: gospodarowanie nieruchomościami. Uznać zatem należy, że organ stanowiący nie ma żadnych kompetencji w sprawach, w których przepisy zastrzegają wyłączną właściwość wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości zostało w art. 25 ust.1 u.g.n. zastrzeżone do wyłącznej właściwości wójta. Z kolei w § 4 zaskarżona uchwała wskazuje na wymogi dotyczące wniosku o zawarcie umowy o zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej, terminu złożenia oraz innych obowiązków. Należy przyznać rację Wojewodzie Łódzkiemu, że Rada Miejska przekroczyła zasadę swobody umów określoną w treści art. 353¹ k.c., bowiem wkroczyła w sferę czynności cywilnoprawnych, co stanowi istotne naruszenie prawa. Stosownie do powołanego przepisu strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Podobnie w § 3 ust. 2, § 3 ust. 1 pkt 1-3 i § 5 zaskarżonej uchwały Rada Miejska określiła treść stosunku prawnego jakim jest umowa dzierżawy i użyczenia, co stanowi nieodpuszczalną ingerencję w zasady swobody umów, a także w kompetencje Burmistrza Sulejowa jako organu wykonawczego. W tym zakresie działanie Rady należy ocenić jako wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego i naruszenie art. 25 ust. 1 u.g.n. Trzeba jeszcze wskazać, że stosownie do treści art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W § 6 zaskarżonej uchwały Rada Miejska wyraziła zgodę na oddanie nieruchomości będących drogami wewnętrznymi w dzierżawę w trybie bezprzetargowym po spełnieniu określonych warunków. Ustalenie to jest sprzeczne z treścią art. 37 ust. 4 u.g.n. Regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważnia radę do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów to jest umów użytkowania, najmu, dzierżawy. Przy czym użyta w art. 37 ust. 4 tej ustawy, liczba mnoga ("umów") łączy się ze zdaniem pierwszym tego artykułu i nie świadczy, o dopuszczalności wyrażenia przez radę zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w sposób generalny. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy (por. ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. str. 219 ). Dlatego też uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 u.g.n. ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Jeśli wniosek dotyczy odstąpienia od przetargowego trybu w przypadku więcej niż jednego rodzaju umowy (np. najmu i dzierżawy), to rzeczoną uchwałą można wyrazić wspomnianą zgodę co do tych różnych umów. Musi być ona jednak skonkretyzowana w akcie prawnym o charakterze indywidualnym, skierowanym do indywidualnego adresata. W sytuacji zatem, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1418/09, LEX nr 595132; wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1752/10, LEX nr 745162; wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 października 2009 r., I OSK 464/09, LEX nr 573280; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2008r., II SA/Gl 726/08, LEX nr 519117) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Odstąpienie od obowiązku przetargowego przy zawarciu umów wymaga indywidualnej zgody wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego, czyli Burmistrza Sulejowa. W ocenie sądu uprawnienia rady do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego dotyczą konkretnego i zindywidualizowanego przypadku na wniosek organu wykonawczego. Musi być ona skonkretyzowana w akcie o charakterze indywidualnym, skierowanym do indywidualnego adresata. Z podanych wyżej przyczyn, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na koszty złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł. eg