III SA/Łd 844/21

Dnia 7 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant: asystent sędziego Krystyna Adamczewska – Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi M. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacana należności z tytułu składek za okres marzec, kwiecień, maj 2020 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], numer [...]; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego M.F. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19"), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku M. F. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020r. Z akt sprawy wynika, że 6 kwietnia 2020 r. M. F. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia społeczne za miesiące marzec-maj 2020 r. 15 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku M. F. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. 29 lipca 2020 r. M. F. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniając, iż kontynuując zgłoszenie do tzw. małego ZUS-u biuro rachunkowe, które rozlicza stronę, złożyło 5 lutego 2020 r. wymagany dokument o kontynuacji, tj. DRA za miesiąc styczeń oraz jego załącznik, tj. DRA część II. Pracownica biura błędnie założyła, że deklaracje będą się klonować. W związku z powyższym nie zostały złożone wymagane dokumenty rozliczeniowe. Nie została też złożona kolejna deklaracja za miesiąc luty, tj. DRA II z informacją o wysokości przychodu strony oraz dochodu za 2019 r. Wnioskodawca poinformował, że deklaracje DRA za okres od lutego do maja 2020 r. zostały wysłane do organu listownie w dniu 23 czerwca 2020 r. Po informacji telefonicznej od pracownika organu o złożeniu wymaganej deklaracji DRA II, została ona wysłana elektronicznie w dniu 10 lipca 2020 r. Pracownica oddziału poinformowała stronę, że nadesłane deklaracje DRA za poszczególne miesiące zostaną zarejestrowane w systemie dopiero po zatwierdzeniu dokumentu DRA II, o ile nie zmieni się podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Podstawa jednak uległa zmianie i telefonicznie ustalono z organem, że jak wnioskodawca złoży korekty deklaracji to te nadesłane zostaną anulowane. Długi proces przetwarzania danych w systemie po złożeniu DRA II uniemożliwił stronie złożenie wymaganych korekt wcześniej. Zostały one złożone elektronicznie dopiero w dniu 17 lipca 2020 r., dwa dni po tym jak została wydana decyzja organu pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Przytaczając treść art. 31zq ust. 3 i ust. 8 ustawy COVID-19 organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca nie spełnia warunków do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za okres od marca do maja 2020 r. Nie dopełnił bowiem obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., z którego nie był zwolniony. Powyższe dokumenty zostały przez stronę złożone 10 lipca i 17 lipca 2020 r. Na ostateczną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M. F., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: I. naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 31zo ust. 1 i 1a ustawy COVID-19 poprzez niezastosowanie przewidzianego tą normą przedmiotowego zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r., mimo iż skarżący spełnił wszystkie kryteria określone tym przepisem do zastosowania zwolnienia, 2. art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 w związku z art. 18 c ust 9 pkt 2 w związku z art. 47 ust. 2 i 2a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm., dalej jako "u.s.u.s."), poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie że skarżący nie spełnił przesłanki zwolnienia z opłacania należności ZUS wymaganej tym przepisem w postaci złożenia deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów, mimo iż na skarżącym nie ciążył taki obowiązek, 3. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych, polegające na faktycznym pozbawieniu skarżącego prawa do zastosowania zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, mimo spełnienia wymaganych przepisami prawa kryteriów. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 105 § 1. k.p.a. co polegało na bezpodstawnym umorzeniu postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za miesiąc marzec, kwiecień, maj 2020 r. 2. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ drugiej instancji błędnej i sprzecznej z zasadami logiki oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, że skarżący nie spełniał przesłanek ustawowych do zwolnienia go z obowiązku opłacania składek ZUS, a w konsekwencji błędne uznanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe - bezprzedmiotowość oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co skutkuje niemożnością wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, co niniejszym postępowaniu nie mało miejsca, 3. art. 75 § 1. k.p.a. poprzez nie uwzględnienie przy wydawaniu decyzji dowodów w postaci składanych deklaracji, które były w posiadaniu organu wydającego decyzję, 4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący przez organ dowodów, które były w jego posiadaniu. 5. art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony w sytuacji, gdy na skarżącym nie ciążył obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec-maj 2020 r., a ponadto skarżący przesłał pocztą do ZUS ww. dokumenty przed upływem terminu 30 czerwca 2020 r. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Do skargi strona załączyła kopie deklaracji rozliczeniowych przesłanych w wersji papierowej do ZUS oraz dowód ich nadania. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał podnoszona przez stronę okoliczność przesłania deklaracji w terminie przez pocztę. Zwrócił jednak uwagę na ich wadliwość i podkreślił, że skorygowane deklaracje zostały przez stronę złożone 10 i 17 lipca 2020 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa i dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem i art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] umarzającą postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w myśl zaś art. 31zo ust. 2 ww. ustawy na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed 1 lutego 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Stosowanie zaś do art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 – w brzmieniu adekwatnym dla wniosku skarżącego –warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Dodać należy, że do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sąd przypomina, że "sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Inaczej mówiąc, (...) brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty" (M. Romańska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. H. Knysiak-Sudyki, Warszawa 2019, s. 739). Sąd wskazuje, że taki brak występuje np. wtedy, kiedy nie istnieje norma prawna, w oparciu o którą mogłoby zostać rozpatrzone merytorycznie żądanie wnioskodawcy, tj. w sytuacji, w której podmiot domaga się od organu działania, co do którego brak jest podstawy prawnej. W takiej sytuacji organ nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia pozytywnego, ani negatywnego dla strony – postępowanie musi zostać umorzone. Do innych przypadków bezprzedmiotowości może dojść z przyczyn o charakterze podmiotowym, gdy co prawda istnieje norma kompetencyjna uzasadniająca działanie organu, jednak nie w stosunku do podmiotu, który takiego działania się domaga (brak legitymacji). Wskazać trzeba zatem, że umorzenie postępowania nie jest zależne od woli organu administracji, który jeśli zajdą ku niemu przesłanki, zobowiązany jest do umorzenia postępowania. Z tym, że okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania muszą być stwierdzone i wykazane w uzasadnieniu decyzji. W związku z tym, umorzenie postępowania następuje tylko wtedy, gdy nie ma możliwości wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 853/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Umorzenie postępowania nie jest bowiem równoznaczne z odmową uwzględnienia żądania strony postępowania administracyjnego. Oznacza ono, że albo organ nie może rozpoznać takiego żądania w ogóle albo że konkretna strona nie jest uprawniona do ubiegania się o rozpoznanie tego żądania (co należy odróżnić od uprawnienia do uzyskania realizacji tego żądania). Bezprzedmiotowość postępowania jest zatem czymś innym niż bezzasadność żądania strony tego postępowania, która ma miejsce właśnie wtedy, gdy brak jest przesłanek do uwzględnienia żądania strony (zob. wyrok WSA w Lublinie z 2 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 572/09; dostępny w CBOSA). Taka jednak sytuacja nie prowadzi do umorzenia postępowania – bezzasadność żądania (o ile występuje) wykazuje się w decyzji rozpoznającej sprawę merytorycznie, co do istoty (zob. wyrok NSA z 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09, dostępny w CBOSA). W realiach kontrolowanej sprawy przyczyną umorzenia postępowania przez ZUS było stwierdzenie, że skarżący nie złożył deklaracji za miesiące od marca do maja 2020 r. w terminie do 30 czerwca 2020 r. i nie był zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych, a zatem nie została spełniona jednak z przesłanek określonych w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkujących przyznanie zwolnienia na podstawie art. 31zo ust. 2 tej ustawy. Zdaniem sądu skoro organ uznał, że skarżący nie spełniała jednego z warunków umożliwiających nabycie prawa do zwolnienia z opłacania składek, wówczas obowiązany był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne rozstrzygające sprawę co do istoty. Podkreślić raz jeszcze trzeba bowiem, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony (zob. wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. Akt II OSK 79/10, Lex nr 746913). Wydając zatem decyzję umarzającą postępowanie organ w rzeczywistości uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, mimo istnienia przesłanek do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, naruszają również przepisy dotyczące sporządzenia uzasadnienia faktycznego sprawy. Uzasadnienia ww. rozstrzygnięć poza tym, że są niezmiernie lakoniczne, nie wskazują precyzyjnie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Organ podkreślił w zaskarżonej decyzji, że strona nie złożyła niezbędnych do zwolnienia deklaracji za miesiące marzec-maj 2020 r., gdy tymczasem z dokumentów nadesłanych przez stronę wraz ze skargą wynika, że deklaracje te w wersji papierowej zostały przez stronę złożone 23 czerwca 2020 r., a zatem jeszcze przed upływem terminu oraz przed wydaniem kontrolowanych rozstrzygnięć ZUS. Organ w odpowiedzi na skargę okoliczność tę przyznaje wskazując jedynie, że deklaracje te były w jego ocenie nieprawidłowe. Nie można zgodzić się z poglądem, że tylko "prawidłowo" wypełnione dokumenty złożone do dnia 30 czerwca 2020 r. spełniają warunek z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. W tym zakresie sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do wyroku WSA w Warszawie z dnia o sygn. akt V SA/Wa 2694/20, zgodnie z którym, konieczność dokonania dopuszczalnych korekt w deklaracjach złożonych przez płatnika w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r., nie oznacza, że traci on uprawnienie do zwolnienia, o którym mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, tylko z tego powodu, że złożone deklaracje nie były "prawidłowe". Takie stanowisko organu należy uznać za niedopuszczalne rozszerzenie wynikającej z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 przesłanki zwolnienia w postaci przesłania deklaracji rozliczeniowych do wyznaczonej ustawą daty, poprzez uznanie, że warunek ten jest spełniony wyłącznie wówczas, gdy płatnik prześle w tym terminie "prawidłowe" deklaracje rozliczeniowe. Omawiany przepis wskazuje bowiem wyłącznie na przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach u.s.u.s., nie zaś na przesłanie "prawidłowych" dokumentów, zważywszy na to, że przepisy u.s.u.s. dopuszczają możliwość ich korygowania (art. 41 ust. 7a w zw. z art. 47 ust. 3b u.s.u.s.). Za możliwością korygowania deklaracji za okresy objęte wnioskiem o zwolnienie, po określonym w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 terminie do złożenia deklaracji, bez utraty prawa do zwolnienia, o którym mowa w art. 31zo, przemawia również brzmienie art. 31zq ust. 4 ustawy COVID-19, mówiącego o zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znanych na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Natomiast dopiero w przypadku ustalenia przez organ, że dokumenty złożone w terminie do 30 czerwca 2020 r. – jako deklaracje rozliczeniowe za okresy od marca do maja 2020 r. – były obarczone takimi wadliwościami, że w ogóle nie można ich uznać za deklaracje rozliczeniowe, o jakich mowa w art. 46 u.s.u.s. lub gdy stwierdzonych nieprawidłowości nie można usunąć w trybie korekt przewidzianych w u.s.u.s., prawidłowe byłoby uznanie przez organ, że skarżący nie spełnił warunku art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. W tej sytuacji uznać należy, że nie opartym na prawdzie jest twierdzenie organu, które legło u podstaw skarżonego rozstrzygnięcia, że skarżący nie złożył w terminie wymaganych przepisem art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 dokumentów. Tym samym organ naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tej sytuacji należało ocenić, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania dla skarżącego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1800, ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe stanowisko i oceni wniosek skarżącego w całokształcie okoliczności faktycznych występujących w sprawie związanych ze złożeniem przez wnioskodawcę niezbędnych do wnioskowanego zwolnienia dokumentów. d.j.