III SA/Łd 847/11

Dnia 28 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 roku sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1) oddala skargę; 2) przyznaje adwokatowi M. C. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17,00 (siedemnaście) złotych stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 312,20 (trzysta dwanaście 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącemu z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi M. C. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 6 ust. 6 i § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870), odmówił L. Z. przyznania płatności wskazując, że wniosek strony został złożony po upływie terminu, a środki finansowe na ten cel zapisane w Programie Obszarów Wiejskich na lata 2004 – 2006 zostały wyczerpane. W odwołaniu od powyższej decyzji L. Z. wniósł o zmianę decyzji i przyznanie płatności lub ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony, spełnione zostały warunki do przyznania płatności określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Podniósł, że nie ponosi winy za to, że postępowanie przed organem toczyło się tak długo, że doszło do wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., po rozpatrzeniu odwołania L. Z., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...]. W motywach decyzji organ odwoławczy opisując dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że szczegółowe zasady przyznawania dopłat dla gospodarstw niskotowarowych uregulowane zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870). Warunkiem przyznania pomocy finansowej na gospodarstwo niskotowarowe jest spełnienie przesłanek wskazanych w § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który: 1) jest osobą fizyczną; 2) prowadził, przez okres co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku, działalność rolniczą w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcji warzywniczej, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowli i produkcji materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcji zwierzęcej typu przemysłowego, formowego oraz chowu i hodowli ryb; 3) w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą o której mowa w pkt 2, w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności, oraz będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 roku ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z dnia 17 sierpnia 1985 roku ze zm.); 4) zobowiąże się do realizacji przedsięwziąć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub poza rolniczej działalności gospodarczej, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, jak i nie przenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W ocenie organu odwoławczego, strona spełniła przesłanki zawarte w § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ I instancji są prawidłowe. Tym niemniej, zgodnie z treścią § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie rozwoju obszarów wiejskich na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Przy czym płatność jest przyznawana według kolejności otrzymania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniosków o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W budżecie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 przewidziano na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych 376,3 mln euro. Organ I instancji przyjmował wnioski od dnia 1 lutego do 22 marca 2005 roku. Na podstawie prowadzonej prognozy wydatkowania środków finansowych stwierdzono, że limit finansowy zatwierdzony przez Komisję Europejską na to działanie został wyczerpany w dniu 22 marca 2005 roku. W tym okresie wpłynęło ponad 116 tyś. wniosków na kwotę przekraczającą 603 mln zł. Po analizie wydatkowania środków finansowych oraz z uwagi na powstałe oszczędności, organ z dniem 6 listopada 2006 roku wznowił przyjmowanie wniosków. W toku naboru wniosków Centrala ARiMR na bieżąco dokonywała analizy ilości złożonych wniosków. W związku ze zbliżającym się wyczerpaniem środków Zastępca Prezesa ARiMR w dniu 15 listopada 2006 roku wydał komunikat, iż dzień 16 listopada 2006 roku będzie ostatnim dniem przyjmowania wniosków. Kierowników Biur Powiatowych zobowiązano do przekazania komunikatu do publicznej wiadomości. Wniosek skarżącego został złożony w dniu 17 listopada 2006 roku, o godzinie 15.45, był to 370 wniosek złożony w organie I instancji. Ostatnim zaś wnioskiem na podstawie, którego wypłacono płatność, był wniosek numer 369, złożony w dniu 16 listopada 2006 roku. Z uwagi zatem na fakt, iż wniosek skarżącego został złożony po wstrzymaniu przyjmowania wniosków (z uwagi na wyczerpanie środków finansowych) nie możliwe było przyznanie skarżącemu płatności niskotowarowej. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku stanowi, że pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 roku. W tej sytuacji niemożliwym było w dniu wydania przez organ I instancji kwestionowanej decyzji (czyli w dniu [...]) przyznanie stronie płatności niskotowarowej. W skardze na powyższą decyzję L. Z. wniósł o jej zmianę i przyznanie mu płatności, bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi strona podała, że decyzje są dla niej krzywdzące i niesprawiedliwe. Podstawą odmowy przyznania płatności jest złożenie wniosku po ostatecznym terminie. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił także, iż decyzja w sprawie przyznania płatności mogła być wydana najpóźniej do dnia 30 czerwca 2008 roku. Tym niemniej przekroczenie tej daty nie było spowodowane działaniem strony, lecz błędami organów administracji. Wyrokiem z dnia 16 marca 2010 roku, sygn. akt II SA/Łd 995/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez pełnomocnika Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 roku, sygn. akt II GSK 707/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., co skutkowało zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważnością postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), [zwanej dalej w skrócie - p.p.s.a.], Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wyjaśnić, że z uwagi na fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 roku, sygn. akt II GSK 707/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Łodzi do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., oznacza to, że nie rozpoznawał sprawy merytorycznie i wobec powyższego nie ma zastosowania art. 190 p.p.s.a. L. Z. wystąpił w dniu 17 listopada 2006 roku o pomoc finansową na działanie wspierania gospodarstw niskotowarowych, które było finansowane w myśl art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 1 ust. 2 lit. c/ rozporządzenia (WE) nr 1258/1999 z dnia 17 maja 1999 r. o finansowaniu wspólnej polityki rolnej (Dz.U. EU.L.1999, Nr 160, str. 103), ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (dalej: EFOGR). Począwszy od 1 stycznia 2007 r. wydatki na m.in. działanie wspierania gospodarstw niskotowarowych w oparciu o wnioski składane przed tą datą nie są już finansowane z EFOGR, lecz z nowoutworzonego Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej: EFRROW), ustanowionego rozporządzeniem (WE) nr 1290/2005. Fundusz ten na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 243 z 6 września 2006r. str. 6) przejął również zobowiązania z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych podjęte przez państwo członkowskie pod rządami rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999, zaciągnięte do końcowego terminu kwalifikowalności wydatków, określonego w decyzjach zatwierdzających wsparcie Wspólnoty dla programów operacyjnych lub w dokumentach programowych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Końcowy termin kwalifikacyjny, do którego możliwe było przyznanie pomocy ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji EFOGR określony został przez art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273), na dzień 30 czerwca 2008 r. Termin ten jest terminem materialnym, co oznacza, że nie może być przez organ przekroczony, ani w żaden sposób przedłużony (patrz: wyrok NSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Po 527/08, z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Po 522/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I SA/Lu 334/10). Omawiany przepis dodany został przez art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 42) i obowiązuje od 11 kwietnia 2007 r. Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, które uregulowałyby kwestie wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie zmienionego przepisu, a rozpoznanych po jego wejściu w życie. Zasady techniki legislacyjnej w takiej sytuacji nakazują stosować przepisy prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. Przepis art. 5 ust. 3a ustawy obowiązywał w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji i miał on obowiązek w niniejszej sprawie uwzględnić jego treść. Przekroczenie powyższego terminu, skutkować winno umorzeniem postępowania na mocy art. 105 § 1 k.p.a. ze względu na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1295/08, Lex 550284). Podzielając w całości powyżej przytoczony pogląd Sądu, należy stwierdzić, że upływ terminu materialnoprawnego określonego w art. 5 ust. 3a powołanej wyżej ustawy, przesądził o braku podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania sprawy, dlatego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. nie miał w zasadzie podstaw do wydania w dniu [...] decyzji o charakterze merytorycznym odmawiającej przyznania płatności do gospodarstwa niskotowarowego, gdyż płatności z Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 nie mogły być już realizowane, z uwagi na termin kwalifikowalności wynikający z art. 5 ust. 3a. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Również Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. po rozpoznaniu odwołania winien w takiej sytuacji uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie, tym bardziej, że w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] wskazuje na powołany wyżej przepis art. 5 ust. 3a ustawy jako podstawę negatywnego załatwienia sprawy skarżącego. Również okoliczność wyczerpania limitu środków na przyznanie pomocy skutkuje umorzeniem postępowania. Wyczerpanie limitu środków wywiera bowiem taki skutek prawny, że organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2010 roku w sprawie sygn. akt II GSK 335/10). Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego, że nierozpoznanie jego wniosku w terminie, nie było spowodowane jego winą, lecz błędami organów należy wyjaśnić, że nie ma to zasadniczo znaczenia w przedmiotowej sprawie, bowiem jak wyjaśniono wyżej w każdym przypadku wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania organy nie mają podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, a ewentualną przewlekłość postępowania i bezczynność organów strona może zwalczać składając skargę na bezczynność organu. W aktach sprawy brak jest dowodów na to, że strona korzystała ze środków dyscyplinujących organ prowadzący postępowania. Nie bez znaczenia na długość prowadzonego postępowania administracyjnego miała również okoliczność skorzystania przez skarżącego z dostępnych środków zaskarżenia rozstrzygnięć organów w postaci wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję kasacyjną Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...]. Reasumując Sąd oddalił skargę uznając, że aczkolwiek prawidłowym rozstrzygnięciem w sprawie winno być umorzenie postępowania, to jednak uchylenie zaskarżonych decyzji z zaleceniem takiego zakończenia postępowania nie przyczyniłoby się do pozytywnego załatwienia sprawy skarżącego, a skutkowałoby jedynie przedłużeniem postępowania. W efekcie skarżący nie uzyskałby wnioskowanej pomocy, a jedynie decyzję kończącą w sposób procesowy postępowanie wszczęte jego wnioskiem. W tej sytuacji mając na uwadze fakt, że zarówno odmowa przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego jak i decyzja umarzająca postępowanie wszczęte wnioskiem o przyznanie takiej płatności w zasadzie niesie dla strony takie same skutki prawne Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono stosownie do art. 250 ustawy. ds