III SA/Łd 855/12

Dnia 14 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 roku sprawy ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał S. D. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego, informując o warunkach wypłaty płatności w 4 i 5 roku. W dniu 10 listopada 2008 r. S. D. złożył oświadczenie o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć. W dniu 14 listopada 2008 r. złożył umowę dzierżawy gruntu z dnia 11 sierpnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wstrzymał S. D. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5 z powodu uchybienia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił S. D. przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Po rozpatrzeniu zażalenia strony, postanowieniem z dnia [...], organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wstrzymał S. D. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowany termin zakończenia realizacji przedsięwzięć przypadał na dzień 8 października 2008 r. Uwzględniając 7 - dniowy termin, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2004 r.), ostateczną datę złożenia oświadczenia stanowił dzień 15 października 2008 r. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy organ stwierdził, że S. D. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego po upływie terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. W takim stanie faktycznym - zgodnie z § 9 ust. 1 w związku z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia - płatność niskotowarowa w 4 i 5 roku ulega wstrzymaniu. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy szczegółowo przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, podzielając stanowisko i ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że strona nie wniosła skargi na postanowienie w sprawie odmowy przywrócenia terminu, które uprawomocniło się w dniu 1 marca 2010 r., w związku z czym organ pierwszej instancji zobowiązany był wydać decyzję o wstrzymaniu płatności niskotowarowej w roku 4 i 5. W skardze do WSA w Łodzi S. D. podniósł, że wszystkie zamierzone przedsięwzięcia zrealizował we właściwym terminie i tylko oświadczenie zostało złożone po terminie z przyczyn od niego niezależnych, gdyż w dniach od 6 października do 10 listopada 2008 r. był chory i długotrwale niezdolny do pracy, natomiast jego żona przebywała w szpitalu wraz z dziećmi, z których jedno zostało poparzone, a drugie doznało urazu głowy w wyniku upadku z roweru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1412/10 uznał wniesioną skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...], nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W ocenie Sądu I instancji brzmienie § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. wskazuje wprost, z jakimi okolicznościami wiązać należy wstrzymanie wypłaty świadczeń na czwarty i piąty rok realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego i - co istotne - taką okolicznością z pewnością nie jest niezłożenie oświadczenia w terminie 7 dni, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Sąd stwierdził, że skoro ustawodawca nie rozszerzył określonych w przepisie § 9 ust. 1 rozporządzenia skutków polegających na wstrzymaniu płatności w 4 i 5 roku obowiązywania planu to tym samym domniemywanie jakichkolwiek sankcji za złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć po upływie terminu określonego w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, tak jak uczyniły to organy orzekające w sprawie, jest nie do pogodzenia z chronionymi Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej zasadami demokratycznego państwa prawa. Sąd uznał, że złożenie przez producenta rolnego oświadczenia, że zaplanowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane, nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu, zaś dołączone do niego dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 są dowodami, potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta przedsięwzięcia. Jeśli z dokumentów tych wynika, że producent w terminie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zrealizował przedsięwzięcie, to brak jest przesłanek do tego, aby producenta rolnego obarczać określonymi sankcjami, w szczególności wstrzymaniem płatności. Za słusznością takiego poglądu przemawia dodatkowo § 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) rozporządzenia. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przewidziany w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. termin na złożenie przez beneficjenta oświadczenia określonego w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ma charakter jedynie instrukcyjny, a w związku z powyższym, jego niedotrzymanie nie może powodować dla beneficjenta negatywnych skutków prawnych. Powyższe wynika z tego, że wymóg zawarty w przepisie § 8 ust. 2 rozporządzenia nie jest wymieniony w przepisie § 8 ust. 1, to tym samym jego niezachowanie nie pociąga za sobą skutków w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki jednostki i przez to nie jest to termin materialnoprawny, lecz procesowy. Terminy procesowe nie mają jednolitego charakteru i można je podzielić z punktu widzenia skutków prawnych ich naruszenia na terminy zawite i terminy instrukcyjne. Sąd I instancji wskazał, że brak jest podstaw prawnych dla przypisania jakichkolwiek skutków niezachowania siedmiodniowego terminu, określonego w przepisie § 8 ust. 2. Zatem wolą ustawodawcy było przypisanie temu terminowi wyłącznie charakteru instrukcyjnego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w związku z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., poprzez przyjęcie, że termin ten jest terminem instrukcyjnym i brak złożenia w terminie 7 dni oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wprost uzależnia wypłatę tego świadczenia od złożenia takiego oświadczenia, a § 8 ust. 2 precyzuje termin jego złożenia. - naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji obu instancji, podczas gdy nie było ku temu podstaw, gdyż Sąd dokonał błędnej interpretacji charakteru siedmiodniowego terminu zakreślonego w rozporządzeniu na złożenie oświadczenia woli przez beneficjenta, poprzez przyjęcie, że w przypadku złożenia oświadczenia woli, ale z opóźnieniem, to organ administracji powinien przede wszystkim zbadać czy zobowiązanie w trzecim roku zostało wykonane w terminie, o jakim stanowi § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a w razie braków w tym zakresie – wezwać stronę do ich uzupełnienia i dopiero wówczas rozstrzygnąć o wypłacie kolejnej transzy pomocy, bądź o jej wstrzymaniu. Zdaniem organu siedmiodniowy termin na złożenie oświadczenia jest terminem procesowym w związku z czym mają do niego zastosowanie art. 58 i 59 k.p.a. o przywracaniu terminów. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2012r., sygn. akt II GSK 918/11 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1412/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. Uzasadniając Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota problemu, jaka pojawia się w rozpoznawanej sprawie, sprowadza się do określenia charakteru prawnego terminu, o jakim mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., a także skutków naruszenia wspomnianego terminu. Problematyka związana z charakterem prawnym terminu do złożenia przedmiotowego oświadczenia była już przedmiotem wielokrotnych rozważań sądów administracyjnych. W orzecznictwie tych sądów w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku nie jest terminem materialnym (por. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 751/10, wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 81/10, wyrok NSA z 2 marca 2011, sygn. akt II GSK 289/10, wyrok WSA w Kielcach z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 718/08 oraz z 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 204/09). W wyrokach tych termin ten kwalifikowany był jako termin procesowy. Sądy wskazywały, że złożenie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., należy traktować jako czynność procesową inicjującą postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej już wcześniej decyzją płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Oświadczenie stanowi formę podania w rozumieniu art. 63 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Dlatego też w przypadku uchybienia terminu do jego złożenia strona jest pozbawiona możliwości skutecznego dokonania czynności. Natomiast z uwagi na to, że termin określony w § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia jest terminem procesowym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a. Sąd wskazał ponadto, iż Naczelny Sąd Administracyjny prezentował w swoich wyrokach również pogląd, który w rozpoznawanej sprawie podzielił Sąd pierwszej instancji, jednakże nie znalazł on powszechnej akceptacji. Obecnie dominuje pogląd wskazujący na procesowy charakter terminu do złożenia oświadczenia o realizacji przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, do którego mają zastosowanie przepisy art. 58 i art. 59 k.p.a. Warunkiem wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku, jak wynika z przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., jest zrealizowanie przez beneficjenta pomocy przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz złożenie (w określonym terminie, w wymaganej formie wraz z dokumentami potwierdzającymi zrealizowanie przedsięwzięcia) oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wskazane warunki wypłaty płatności, zważywszy na cel pomocy finansowej dla gospodarstw niskotowarowych, ze swej istoty należą do sfery faktów. Chodzi mianowicie o wykonanie, w określonym terminie, konkretnych zobowiązań podjętych w ramach zadeklarowanego przedsięwzięcia mającego na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego oraz o poinformowanie o ich realizacji poprzez złożenie oświadczenia o treści korespondującej z rzeczywistym stanem rzeczy, który znajduje swoje potwierdzenie w dołączonych do oświadczenia dokumentach. Stąd też w przeciwnym wypadku (gdy rolnik nie zrealizuje w terminie przedsięwzięć lub nie złoży w terminie oświadczenia) organ wydaje decyzję o wstrzymaniu w czwartym i piątym roku płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.Dz.U.2012.270) – dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 918/11, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1412/10 i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że przewidziany w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. 7 – dniowy termin na złożenie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 jest terminem procesowym. Oświadczenie to stanowi formę podania w rozumieniu art. 63 § 1 i 2 k.p.a. Dlatego też w przypadku uchybienia terminowi do złożenia oświadczenia strona jest pozbawiona mozliwości skutecznego dokonania czynności. Z uwagi na to, że termin określony w § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia jest terminem procesowym, to mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a dotyczące przywrócenia terminu. Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi rozpoznając ponownie sprawę wziął pod uwagę okoliczność, iż wniosek strony o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia nie został uwzględniony przez organy administracji. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. postanowieniem z dnia [...]. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia. Postanowienie organu odwoławczego stało się ostateczne, bowiem strona nie zaskarżyła go do sądu. W sprawie bezsporne pozostaje, że planowany termin zakończenia realizacji przedsięwzięć przypadał na dzień 8 października 2008 r. Tym samym 7 dniowy termin na złożenie oświadczenia upływał w dniu 15 października 2008 r. Skarżący złożył oświadczenie dopiero w dniu 10 listopada 2008 r., a zatem już po upływie terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r.. Dlatego też organ administracji zobowiązany był na podstawie § 9 ust. 1 w/w rozporządzenia wstrzymać płatność dla gospodarstwa niskotowarowego strony skarżącej w roku 4 i 5. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. p.m.