III SA/Łd 859/11

Dnia 19 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 roku sprawy ze skargi E. Ć. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 8, 9, 10, 12 ,15, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) oraz art. 10 ust. 2 pkt 4, art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz. 415 ze zm., powoływana dalej jako ustawa), uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy umorzenia E. Ć. jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej w wysokości 18.926,00 zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ administracji ustalił, że w dniu 9 czerwca 2009r. E. Ć. złożyła w PUP nr l w Ł. wniosek o umorzenie w całości zobowiązania wynikającego z zawartej umowy nr [...]. Po otrzymaniu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia w Ł. z dnia [...] oraz ustalenia sytuacji majątkowej skarżącej Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił skarżącej umorzenia jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej w wysokości 18.336,74 zł. Od powyższej decyzji Pani E. Ć. złożyła w dniu 7 czerwca 2010r. odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. Wojewoda [...] rozpatrując przedmiotową sprawę, w decyzji z dnia [...] nr [...] orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy wskazał na fakt, iż organ I instancji przed rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy, nie wyjaśnił wystarczająco dokładnie aktualnego stanu faktycznego sprawy i nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy w przypadku skarżącej zachodzą przesłanki określone w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda [...] wskazał, iż wyjaśnieniu winny podlegać następujące kwestie: 1. kredytu udzielonego skarżącej na zakup samochodu, tj. czy bank wszczął procedurę windykacyjną, czy została zawarta umowa przewłaszczenia rzeczy ruchomej, czy skarżąca spłaca regularnie raty kredytu, czy bank rzeczywiście wzywał skarżącą do natychmiastowego uregulowania należności wynikającej z nieterminowej spłaty kredytu; 2. czy postanowienie z dnia [...] o umorzeniu postępowania wobec bezskutecznej egzekucji wszczętej na wniosek PTC Sp. z o. o. jest ostateczne; 3. pomocy skarżącej udzielanej przez rodziców, tj. wysokość tej pomocy, czy mieszkanie w Ł. jest użytkowane i przez kogo, w jakiej wysokości są aktualne opłaty; 4. czy dochodzenie należności mogłoby pozbawić skarżącą środków do życia; 5. aktualnej sytuacji materialnej skarżącej, tj. czy jest zarejestrowana jako bezrobotna, czy otrzymuje środki z pomocy społecznej, czy ewentualnie jest zatrudniona i osiąga wynagrodzenie, jakie ma zobowiązania finansowe. Organ I instancji został również zobowiązany do uzupełnienia dokumentacji dotyczącej zakończonego postępowania w sprawie odroczenia terminu spłaty zobowiązania. Prezydent Miasta Ł. po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz po uzyskaniu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia (uchwała nr [...] z dnia [...]), decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o odmowie umorzenia skarżącej jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej w wysokości 18.926,00 zł, obejmującej kapitał w kwocie 11.590,00 zł oraz odsetki ustawowe w kwocie 7.336,00 zł. E. Ć. nie zgadzając się z decyzją organu I instancji z dnia [...] nr [...] złożyła od niej odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie skarżąca złożyła wniosek o wyłączenie z rozpatrywania jej sprawy wszystkich pracowników PUP nr l w Ł. wraz z dyrektorami tego Urzędu. Po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy, Wojewoda [...] uznał, iż w obowiązującym stanie prawnym złożone przez skarżącą odwołanie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawą podjęcia takiego rozstrzygnięcia był fakt, że organ I instancji przed wydaniem orzeczenia w przedmiotowej sprawie nie wyjaśnił wystarczająco dokładnie aktualnego stanu faktycznego sprawy i nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy w przypadku E. Ć. zachodzą przesłanki określone w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ II instancji wskazał przy tym organowi I instancji dokładnie jakie kwestie wymagają wyjaśnienia. Wojewoda [...] stwierdził, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest przeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu przede wszystkim rzetelne ustalenie sytuacji majątkowej skarżącej oraz wykazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia stan sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się natomiast do wniosku E. Ć. o wyłącznie z rozpatrywania jej sprawy wszystkich pracowników PUP nr l w Ł. wraz z dyrektorami tego Urzędu - Wojewoda [...] w pismem z dnia [...] nr [...] powołując się na treść art. 19, 20 oraz 65 § 1 K.p.a. oraz na treść art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przekazał Prezydentowi Miasta Ł. przedmiotowy wniosek skarżącej jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] znak [...] Prezydent Miasta Ł. poinformował skarżącą, że nie znalazł merytorycznych podstaw do rozpatrzenia wniosku zgodnie z żądaniem skarżącej. W dniu 4 lipca 2011r. do Urzędu Miasta Ł. wpłynęło drogą elektroniczną odwołanie E. Ć. od ww. pisma z dnia [...] nr [...] Odwołanie to zostało przekazane do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. w dniu [...]. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] skargę do sądu administracyjnego wniosła E. Ć., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy organowi II instancji celem wydania przez niego orzeczenia o umorzeniu ciążącego na niej zobowiązania z pominięciem organu I instancji. Skarżąca wskazała, że podstawą zaskarżenia tej decyzji jest pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...], w którym organ ten odmawia jej wyłączenia pracowników PUP nr l w Ł. wraz z dyrektorami tego Urzędu z rozpatrywania sprawy skarżącej, odsyłając tym samym jej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, tj. PUP nr l w Ł. Ponadto skarżąca podniosła, że przekazanie jej prawy do PUP nr l w Ł. skazuje ją na ponowne rozpatrywanie sprawy przez urząd, który wielokrotnie (w jednej i tej samej sprawie o umorzenie zobowiązania) łamał jej prawa, wnioskował do Powiatowej Rady Zatrudnienia w oparciu o niekompletne dokumenty, nie przestrzegał terminów, nie zamieszczał pouczenia itp., działając na jej szkodę. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o odsunięcie od rozpatrywania jej sprawy Prezydenta Miasta Ł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy wskazał, iż wydając w dniu [...] decyzję o nr [...] ocenił przedmiotową sprawę w oparciu o przedłożony przez organ I instancji materiał dowodowy. Organ II instancji stwierdził że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, natomiast konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Biorąc zatem pod uwagę treść art. 138 § 2 Wojewoda [...] przekazał sprawę E. Ć. do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Przekazując sprawę organowi I instancji Wojewoda [...] podniósł, iż kierował się także treścią art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a z zasady tej wynika prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą umorzenia należności jest art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz. 415 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem właściwy organ może, po zasięgnięciu opinii właściwej rady zatrudnienia, umorzyć w całości albo w części nienależnie pobrane świadczenia, zwrot refundacji oraz jednorazowo pobranych środków, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 ustawy, pod warunkiem wystąpienia jednej z poniższych przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia w całości lub w części jednorazowo przyznanych środków następuje w drodze uznaniowej decyzji organu, jednakże uznanie organu nie oznacza całkowitej i niekontrolowanej dowolności w tej kwestii, albowiem art. 76 ust. 7 ustawy określa samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie tych należności. Spełnienie albo niespełnienie przez stronę warunków uzasadniających umorzenie należności winno wynikać ze stanu faktycznego sprawy. Organ orzekający o odmowie umorzenia jednorazowo przyznanych środków winien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że okoliczności sprawy nie pozwalają na stwierdzenie wystąpienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w powołanym przepisie, a uzasadnienie w tym zakresie powinno być szczegółowe i przekonywujące, zgodnie z zasadą określoną w art. 11 K.p.a. (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2008r., sygn. akt III SA/Gd 230/08 oraz WSA w Lublinie z dnia 16 października 2007r., sygn. akt III SA/Lu 320/07, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie CBOSA). Zdaniem Sądu, ustalony przez organ I instancji stan faktyczny nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie braku istnienia ustawowych przesłanek umorzenia należności, albowiem organ ten nie ustalił właściwie rzeczywistej sytuacji życiowej i materialnej skarżącej. Przede wszystkim organ I instancji nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego, szczegółowo wyartykułowanych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]. Dlatego w ocenie Sądu organ odwoławczy instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i na podstawie art. 138 par. 2 K.p.a. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie i wydając decyzję w dniu 31 maja 2011r. związany był brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. nadanym ustawą z dnia z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), obowiązującą od 11 kwietnia 2011r. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kodeks postępowania administracyjnego w cytowanym przepisie wyodrębnił zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, mocą której organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przesłankami tymi są: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na tle nowego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lipca 2011r., sygn. akt III SA/Gd 224/11, dostępny w CBOSA). W świetle powyższego należy podzielić pogląd organu odwoławczego, że organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie nie wyjaśnił w sposób należyty wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym spełniona została przesłanka warunkująca uchylenie decyzji w oparciu o nowe brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. Niezasadne jest również żądanie skarżącej, aby sprawę umorzenia należności rozstrzygał wyłącznie Wojewoda [...], z pominięciem Prezydenta Miasta Ł., orzekającego jako organ I instancji, co było intencją skargi. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca domagała się wyłączenia pracowników PUP nr l w Ł. wraz z dyrektorami tego Urzędu od rozpatrywania przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższa kwestia została wyłączona do odrębnego postępowania, a wniosek skarżącej o wyłączenie pracowników organu został przekazany wedle właściwości Prezydentowi Miasta Ł. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że pismem z dnia [...] znak [...] Prezydent Miasta Ł. poinformował skarżącą, że nie znalazł merytorycznych podstaw do rozpatrzenia wniosku zgodnie z żądaniem skarżącej. Od rozstrzygnięcia organu I instancji skarżąca odwołała się do Wojewody [...]. Co prawda nie jest znane Sądowi stanowisko organu odwoławczego w kwestii wyłączenia pracowników organu I instancji, jednakże należy zauważyć, że przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna w sprawie umorzenia jednorazowo przyznanych środków. Oznacza to, że od rozstrzygnięcia organu I instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), skarżącej będzie przysługiwał środek zaskarżenia do organu odwoławczego. Obawa skarżącej, że organ I instancji będzie prowadził postępowanie wbrew zasadom wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego (np. zasadzie praworządności) nie uzasadnia uwzględnienia skargi i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Podobnie należy ocenić zarzuty skarżącej, mające charakter skarg o których mowa w Dziale VIII K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 p.p.s.a. katalog spraw, których przedmiot z uwagi na przewidziany prawem sposób ich załatwienia lub rozstrzygania może być przedmiotem skarg do sądu administracyjnego jest zamknięty i nie mieszczą się w nim skargi na czynności podejmowane w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków w rozumieniu działu VIII K.p.a. (por. postanowienia: WSA w Białymstoku z dnia 23 lutego 2010r., sygn. akt II SAB/Bk 1/10; WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008r., sygn. akt III SAB/Kr 33/07, dostępne w CBOSA). Wobec powyższego Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o jej oddaleniu. j.m. ----------------------- 7