III SA/Łd 886/15

Dnia 11 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L S na pismo Prezydenta Miasta P z dnia[...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zawarcie umowy najmu na lokal p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. L S wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na pismo Prezydenta Miasta P z dnia[...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zawarcie umowy najmu na lokal mieszkalny. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Sędziego WSA z dnia 24 września 2015 r. L S został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wykazanie, że przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a., tj. Wezwał Prezydenta Miasta P do usunięcia naruszenia prawa – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie skarżący otrzymał w dniu 28 września 2015 r. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2015 r. starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata. Do chwili obecnej skarżący nie uzupełnił braków skargi, o których mowa w zarządzeniu z dnia 24 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi pismo Prezydenta Miasta P, w imieniu którego występował kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska w P skierowane do L S, stanowiące odpowiedź na złożony przez niego w dniu 7 maja 2015 r. wniosek o zawarcie umowy najmu na lokal mieszkalny. W piśmie poinformowano skarżącego, że Komisja Mieszkaniowa na posiedzeniu w dniu 23 czerwca 2015 r. negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącego na lokal mieszkalny. Oceniając dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego tak określonego przedmiotu zaskarżenia należy odwołać się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (opubl. ONSA i WSA 2008/6/90), w której NSA przyjął, że odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych nie tworzy stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Jest natomiast wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, wyprzedającym podjęcie czynności cywilnoprawnej, tj. zawarcie umowy najmu. Realizując zadania wynikające z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, organ gminy ocenia, czy wnioskodawca, członek wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a to przez zakwalifikowanie do osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Takie działanie jest załatwieniem sprawy z zakresu administracji publicznej. Według NSA wątpliwości powstałe w praktyce co do dopuszczalności drogi sądowej należy interpretować na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. Mając powyższe na uwadze zaskarżone pismo z dnia 23 czerwca 2015 r., należało uznać za akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., a zatem akt podlegający kontroli przez sądy administracyjne, na który służy skarga. Poza badaniem dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotu zaskarżenia, Sąd zobowiązany był z urzędu dokonać również oceny spełnienia przez skargę wymogów formalnych. Ich zachowanie umożliwia bowiem dalszą - merytoryczną kontrolę skargi. Przyjmując, że wymogi te skarga spełniła, Sąd ocenić musiał, czy wyczerpany został tryb wnoszenia skargi. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Wyjątki od tej zasady przewidują § 3 i § 4 art. 52 p.p.s.a. W myśl § 4 tego artykułu, który znajduje zastosowanie do aktów lub czynności innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę należy poprzedzić wezwaniem na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa. W takim wypadku termin, o którym mowa w § 3 art. 52 p.p.s.a. nie ma zastosowania. W niniejszej sprawie skarżący, pomimo wezwania Sądu, nie wykazał, że wyczerpał obligatoryjny tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przed wniesieniem skargi na pismo Prezydenta Miasta P z dnia[...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zawarcie umowy najmu na lokal mieszkalny. Z powołanych przepisów prawa wynika bowiem, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ów akt, a termin do wniesienia skargi liczy się od dnia doręczenia wzywającemu odpowiedzi organu, albo od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ odpowiedzi nie udzielił. Brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa uniemożliwia wniesienie skargi i w konsekwencji skutkuje odrzuceniem przez wojewódzki sąd administracyjny skargi jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. m.in. Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 481). Instytucja wezwania ma na celu załatwienie sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu administracyjnego. Dopiero w przypadku, gdy organ nie zastosuje się do wezwania, zachodzi przesłanka do wniesienia skargi do sądu. Przedmiotowe wezwanie nie jest instytucją postępowania administracyjnego, lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Jego celem jest skłonienie organu do rozważenia potrzeby skorygowania własnego zachowania w sytuacji groźby wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia należy wobec tego uznać za rodzaj sformalizowanej prośby (remonstracji), podaniem o uchylenie lub zmianę aktu, wnoszonej do organu administracji w związku z zagrożeniem zwrócenia się o ochronę sądową. Wezwanie takie jest bowiem czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację aktu wskazanego w tym wezwaniu, konkretyzujące podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę za przyczyną której to się stało (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II FZ 1874/12; z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1656/12; z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 596/12). Z powyższych względów nie można uznać, że skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia aktu oraz że wezwanie do usunięcia naruszenia, skierowane do Prezydenta Miasta P zostało w sprawie złożone. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że wezwanie to powinno bezpośrednio poprzedzać skargę do Sądu i jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podlegający kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., o czym orzekł jak w sentencji. k.p.