III SA/Łd 960/17

Dnia 15 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi T. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w P., na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U z 2016 r. poz. 1782) oraz § 1 ust. 1 pkt 5, § 6, § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1130) w związku ze złożonym oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 31 marca 2017 r., cofnął T. K. uprawnienia do dotychczas pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznanego na podstawie ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] przyznano T. K. od dnia 25.04.2009 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla policjanta samotnego, natomiast w dniu 7.08.2009 r. wydano decyzję Nr [...] i naliczono równoważnik pieniężny za brak lokalu od dnia 11.07.2009 r. jak dla policjanta posiadającego rodzinę. W dniu 6.04.2017 r. T. K. przedłożył raport (wraz z postanowieniem Sądu Rejonowego w W. Zamiejscowy Wydział Cywilny w P. z dnia 25.02.2013 r. sygn. akt VIII Ns 60/13), w którym poinformował, iż nabył prawo do spadku po swoim ojcu zmarłym 4.08.2012 r. - w wysokości ¼ udziału. W skład spadku wchodzi m. in. nieruchomość zabudowana domem jednorodzinnym, objęta księgą wieczystą [...] w W., położona w M. gm. P. - miejscowości pobliskiej w stosunku do siedziby KPP w P. Powierzchnia mieszkaniowa tego domu wynosi 69,395 m², co oznacza, iż udział T. K. w spadku wynosi 17,34 m² (69,395 : 4) pow. mieszk. Organ podniósł, że w § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. określone zostały sytuacje, w jakich następuje cofnięcie uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z punktu 4 tego przepisu wynika, że decyzję o cofnięciu wskazanego uprawnienia wydaje się, jeżeli w miejscu pełnienia służby, lub miejscowości pobliskiej policjant uzyskał - między innymi - dom jednorodzinny (część domu) będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Stosownie zaś do § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Zatem udział w spadku wynoszący 17,34 m² pow. mieszk. przekracza dwie normy zaludnienia wynoszące 14 m² pow. mieszk. Komendant Powiatowy Policji w P. wskazał również, że przy ocenie zapewnienia policjantowi normy zaludnienia należy uwzględnić stan prawny, a nie stan faktyczny, z którego skarżący wywodzi uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że normy zaludnienia nie ustala się na podstawie stanu faktycznego zajmowania pokoi, ale prawa do korzystania z powierzchni mieszkalnej w związku z posiadanym tytułem własności. Organ podniósł, że spełniona została przesłanka utraty przez policjanta uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - ponieważ doszło do nabycia przez policjanta udziału w spadku, który odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia i dlatego uprawnienia do równoważnika pieniężnego należy stronie cofnąć z chwilą śmierci ojca tj. od dnia 4.08.2012 r. Prawo polskie łączy bowiem nabycie praw i obowiązków wchodzących w skład spadku ze zdarzeniem jakim jest śmierć spadkodawcy (art. 922 § 1 K.c. i art. 925 K.c.). Zgodnie z § 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. policjant był zobowiązany niezwłocznie zawiadomić organ, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość - czego nie uczynił. W odwołaniu od powyższej decyzji T. K. wniósł o jej uchylenie w całości i zarzucił organowi: 1) nieuprawnione cofnięcie równoważnika ze skutkiem na dzień 4 sierpnia 2012 r., 2) brak wszechstronnego rozpoznania sprawy - zaniechanie należytego ustalenia sytuacji mieszkaniowej strony, skutkujące błędną oceną sprawy dokonaną na gruncie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, 3) brak należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wnoszący odwołanie podkreślił, że decyzją z dnia [...] cofnięto mu uprawnienia do dotychczas pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznane na podstawie ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. nr [...] z dnia [...] z dniem śmierci jego ojca, tj. od dnia 4 sierpnia 2012 r. Tymczasem decyzja cofająca uprawnienia do przedmiotowego świadczenia ma tzw. charakter konstytutywny, co oznacza, że może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość. W przedmiotowym trybie nie można zatem cofnąć uprawnienia z datą wsteczną (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 2006-12-06, II SA/Wa 580/06, Opubl: Legalis, pogląd utrwalony w orzecznictwie). Strona wskazała, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika jednak, jaka powierzchnia mieszkalna w przedmiotowej nieruchomości przysługuje policjantowi i członkom jego rodziny, ile osób i w jakich warunkach zamieszkuje. W szczególności brak jest danych o powierzchni mieszkalnej i użytkowej nieruchomości, brak danych o osobach zameldowanych i faktycznego podziału budynku przez osoby w nim zamieszkujące. Ograniczono się wyłącznie do metrażu dotyczącego udziału w spadku, bez wykazania związku pomiędzy nabyciem spadku, a jakąkolwiek realną zmianą w sytuacji mieszkaniowej strony, powodującą polepszenie jego sytuacji mieszkaniowej ocenianej przez pryzmat obowiązujących norm zaludnienia. Zdaniem skarżącego, przepisy § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, powinny być brane pod uwagę łącznie z przepisami ustalającymi normy zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny. Tymczasem z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy i jakie ustalenia poczyniono w zakresie liczby członków rodziny zamieszkujących nieruchomość. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, że mając na uwadze § 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. na stronie ciążył obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu, poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymywanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czego nie uczynił. O uzyskaniu udziału w spadku skarżący poinformował Komendanta Powiatowego Policji w P. dopiero w dniu 6 kwietnia 2017 r. Zdaniem organu, powołane przez organ I instancji przepisy na równi z posiadaniem lokalu mieszkalnego lub domu, traktują posiadanie lub uzyskanie współwłasności nieruchomości służących do zamieszkania. Postanowienie § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z 28.06.2002 r. stanowi normę szczególną, stwierdzając, iż w przypadku, gdy funkcjonariusz pobierając przedmiotowe świadczenie nabędzie (on sam lub członek jego rodziny, określony w art. 89 ustawy o Policji) w drodze dziedziczenia mieszkanie lub dom, to traci prawo do równoważnika, o ile udział spadkowy w przeliczeniu na powierzchnię mieszkalną lokalu lub domu odpowiada przynajmniej 2 normom zaludnienia, a więc 14 - 20 m². W przedmiotowej sprawie - jak wykazano - udział skarżącego w spadku wynosi 17,34 m², a więc odpowiada 2 normom zaludnienia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. stwierdził, iż są one nieuzasadnione. Organ I instancji dokonał bowiem właściwej interpretacji i subsumpcji przepisów mieszkaniowych zawartych w ustawie o Policji oraz w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. oraz znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów Kodeksu cywilnego, co potwierdzają również tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2012 r. (III SA/Łd 478/12). W sprawie nie zachodziła potrzeba analizy ilości osób zamieszkujących (zameldowanych) w nieruchomości przy ul. A 48/50 w M. i faktycznego podziału do używania budynku przez osoby w nim zamieszkujące. Jedyne, co zgodnie z normą § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., powinien był w prowadzonym postępowaniu administracyjnym poczynić organ Policji, to ocena zmiany sytuacji mieszkaniowej strony przez pryzmat obowiązujących norm zaludnienia, a wszelkie niezbędne dane pozwalające wydać zaskarżoną decyzję znajdowały się w aktach sprawy. W odniesieniu do zarzutu "nieuprawnionego cofnięcia uprawnienia ze skutkiem na dzień 4 sierpnia 2012 r." organ odwoławczy podkreślił, że sentencja decyzji została sformułowana w sposób właściwy, zaś data śmierci ojca strony została wspomniana jedynie na marginesie, w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem KWP w Ł., analiza całości orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji w P. nie pozwala przyjąć, że organ I instancji dokonał cofnięcia T. K. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu z mocą wsteczną. Wskazanie zatem tej daty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] o cofnięciu prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie stanowi uchybienia mającego - co do zasady, wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia. W skardze do sądu T. K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając organom: 1. naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, 2. naruszenie prawa materialnego, a to § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - poprzez wadliwe jego zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, będące konsekwencją błędnych ustaleń poczynionych na okoliczność posiadania przez stronę lokalu mieszkalnego wyłączającego prawo do równoważnika pieniężnego, 3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, będące efektem braku wszechstronnego rozpoznania sprawy i zaniechania należytego ustalenia sytuacji mieszkaniowej strony. Skarżący podkreślił, iż skupiając się na fakcie nabycia przez stronę wskutek dziedziczenia udziału we współwłasności nieruchomości, organ nie ustalił, czy fakt ten realnie wpłynął na poprawę sytuacji mieszkaniowej skarżącego i członków jego rodziny i w efekcie spowodował utratę prawa do równoważnika. Podniósł, iż mimo nabycia spadku, nadal nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, a posiadany lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Z uzasadnienia decyzji obu instancji nie wynika natomiast, jaka powierzchnia mieszkalna w przedmiotowej nieruchomości przysługuje policjantowi i członkom jego rodziny, ile osób i w jakich warunkach zamieszkuje. Ograniczono się wyłącznie do metrażu dotyczącego udziału w spadku, bez wykazania związku pomiędzy nabyciem spadku a jakąkolwiek realną zmianą w sytuacji mieszkaniowej strony, powodującą polepszenie jego sytuacji mieszkaniowej oceniane przez pryzmat obowiązujących norm zaludnienia. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. T. K. wyjaśnił, iż jego rodzina składa się z czterech osób: z niego, jego żony oraz dwójki małoletnich dzieci i do tej pory otrzymywał równoważnik z uwzględnieniem tych właśnie osób. Po śmierci ojca, w odziedziczonym domu poza jego rodziną zamieszkuje siostra z mężem i dzieckiem, jego brat oraz dziadek, który ma dożywotnie użytkowanie jednego pokoju w budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszył przepisy prawa materialnego i procesowego, a naruszenie to, w ocenie Sądu, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Skarżący jest policjantem w służbie stałej od dnia 25 kwietnia 2009 r. i od tego dnia pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego - najpierw w wysokości jak dla policjanta samotnego (decyzja KPP w P. z dnia [...] Nr[...]), a następnie jak dla policjanta posiadającego rodzinę (decyzja KPP w P. z dnia [...] Nr [....]). Skarżący mieszkał wraz założoną przez siebie rodziną (żona i dwoje dzieci) w miejscowości pobliskiej w rozumieniu przepisów ustawy o Policji, w domu będącym własnością jego rodziców. W wyniku śmierci ojca, zmarłego w dniu 4 sierpnia 2012 r., będąc jednym z jego następców prawnych, skarżący stał się współwłaścicielem tego domu, w części zgodnej z jego udziałem w spadku - tj. w 1/4 części. Z raportu złożonego przez skarżącego w dniu 6 kwietnia 2017 r. wynika, iż powierzchnia mieszkaniowa odziedziczonego domu przy ul. A 48/50 w M., wynosi 69,395 m². Kwestią sporną jest natomiast, czy w powyższych okolicznościach faktycznych skarżący utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt. 1- 6. Z kolei § 6 rozporządzenia dotyczy sytuacji kiedy cofa się uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i pkt 4 tego przepisu stanowi, że decyzję o cofnięciu wskazanego uprawnienia wydaje się, jeżeli w miejscu pełnienia służby, lub miejscowości pobliskiej policjant uzyskał - między innymi - dom jednorodzinny (część domu) będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Stosownie zaś do § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniana tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884 ze zm.) norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Powołane przepisy faktycznie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Jednakże ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zauważyć jednak należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12.12.2014 r. sygn. I OSK 1053/13, odnoszącego się do sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym: "przepisów tych nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań ustawy o Policji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Zauważyć bowiem należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie reguł wykładni językowej, tak jak żąda tego organ jest niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia" (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w zw. z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K7/04, opublikowanym OTK-A 2004/10/109, orzekał m.in. o zgodności art. 92 ust. 2 ustawy o Policji z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał stwierdził, że – jak wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, świadczenie to (równoważnik pieniężny) ma rekompensować uprawnionemu policjantowi brak lokalu mieszkalnego. Zamieszczenie tego przepisu w rozdziale ósmym tej ustawy zatytułowanym "Mieszkanie funkcjonariuszy Policji" wskazuje jasno, że przepis art. 92 pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom, przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Zauważyć należy, iż z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny ma zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r. (sygn. I OSK 998/08) "w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego mieszkanie nie zapewnia przysługujących mu norm zaludnienia. Podkreślić bowiem należy, ze posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji." Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08. Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji (co w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miało miejsca). Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast omawianego typu mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy. Z powyższych względów skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie podziela zajętego przez organy stanowiska, iż przyjęcie norm zaludnienia stosownie do liczby członków rodziny występuje w przypadku ubiegania się o przydział lokalu, natomiast w sytuacji uzyskania lokalu w ramach dziedziczenia wystarczające jest uzyskanie powierzchni mieszkalnej odpowiadającej dwóm normom zaludnienia. Wskazać również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 18 listopada 2009 r. w sprawie sygn. akt I OPS 7/09 stwierdził, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Wprawdzie uchwała ta została podjęta na tle przepisów dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej to unormowanie prawne w ustawie o Policji odnoszące się do prawa otrzymania równoważnika pieniężnego są analogiczne. Tak więc zaprezentowane w tej uchwale stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do znaczenia powierzchni mieszkalnej posiadanego przez funkcjonariusza domu lub lokalu mieszkalnego dla oceny uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego będzie miało również zastosowanie w niniejszej sprawie. Reasumując stwierdzić należy, że orzekając o cofnięciu skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego organy naruszyły art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię. W przedmiotowej sprawie skarżącemu T. K. cofnięto bowiem uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ nabył w drodze dziedziczenia po zmarłym ojcu udział w domu mieszkalnym (o powierzchni 17,34 m²), w którym zamieszkuje (jak wynika z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie - k. 22 akt sądowych) wraz z żoną i dwójką dzieci. Udział ten odpowiada dwóm normom zaludnienia, lecz jest mniejszy od przysługujących funkcjonariuszowi czterech norm zaludnienia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że organy obu instancji faktycznie nie dokonały w wydanych przez siebie rozstrzygnięciach żadnych ustaleń na okoliczność liczby członków rodziny skarżącego, uwzględnianych przy obliczaniu przysługującej funkcjonariuszowi dla potrzeb mieszkaniowych, normy zaludnienia. Należy podkreślić, że co do zasady przesłanki uzasadniające cofnięcie świadczenia określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w tym między innymi § 6 pkt 4, nie mogą pogarszać sytuacji uprawnionego funkcjonariusza wynikającej z przepisów ustawy o Policji (art. 92 i art. 88 ust. 1). Reguły cofania przyznanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego są ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzenia) prawa do świadczenia i stanowią jego pochodną. Funkcjonariusz spełniający przesłanki, od których zależy prawo do świadczenia, nabywa je bowiem z mocy samego prawa. Wskazać również należy, iż Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż zawarte w uzasadnieniu decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] stwierdzenie iż: "uprawnienia do równoważnika pieniężnego należy cofnąć stronie z chwilą śmierci jego ojca tj. od dnia 4.08.2012 r." jest jedynie pozostającym bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przytoczeniem "na marginesie" daty śmierci ojca skarżącego. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., analiza całości orzeczenia organu I instancji nie pozwala przyjąć, że organ ten dokonał cofnięcia T. K. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu z mocą wsteczną. W ocenie Sądu, stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w P. zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] jest jednoznaczne i świadczy o zamiarze cofnięcia skarżącemu równoważnika z datą wsteczną tj. od dnia 4.08.2012 r. Fakt, iż powyższe stwierdzenie znalazło się w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej sentencji potwierdza jedynie wadliwość tego rozstrzygnięcia i brak spójności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem przedmiotowej decyzji. W sytuacji, gdy nie jest sporne, iż organ Policji nie ma podstaw do cofnięcia funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z mocą wsteczną, to takie stanowisko organu I instancji winno zostać w toku instancji wyeliminowane z obrotu prawnego przez organ odwoławczy. Z przedstawionych powyżej względów Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. Nr [...] z dnia [...]. Oznacza to, że organy administracji ponownie rozpatrzą sprawę, z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego przyjętej przez Sąd i podejmą stosowne rozstrzygnięcie, po dokonaniu niezbędnych ustaleń w odniesieniu do liczby członków rodziny skarżącego, które winny być uwzględnione przy obliczaniu przysługującej mu normy zaludnienia. d.j.