III SA/Łd 965/25

Dnia 26 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.E. na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 20 października 2025 roku nr XXIV/126/2025 w sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza Krośniewic z dnia 5 października 2025 roku postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej K.E. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 19 listopada 2025 roku pod pozycją 4254. d.j. K.E. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 20 października 2025 r., nr XXIV/126/2025 w sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza Krośniewic z dnia 5 października 2025 r., dotyczącej złożenia bezprawnego oświadczenia woli w imieniu Gminy Krośniewice w sprawie zmiany aktu założycielskiego S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest więc pozostawanie sprawy, której dotyczy skarga, w kognicji sądu administracyjnego (art. 58 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Jak stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego (pkt 4a); opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa i odmowy wydania tych opinii (pkt 4b); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przytoczone powyżej przepisy umożliwiają zaskarżenie do sądu administracyjnego aktów lub czynności organów administracji publicznej oraz podmiotów, które na mocy przepisów szczególnych uprawnione są do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalności publicznej". Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma zatem charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy też ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony powyżej katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest podjęta, na podstawie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1153), zwanej dalej "u.s.g.", w związku z art. 229 pkt 3 k.p.a., uchwała Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 20 października 2025 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza Krośniewic z dnia 5 października 2025 r. dotyczącej złożenia bezprawnego oświadczenia woli w imieniu Gminy Krośniewice w sprawie zmiany aktu założycielskiego S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. Zaskarżoną uchwałą skargę tę uznano za zasadną. Zaskarżona uchwała rozstrzyga zatem skargę rozpoznawaną w trybie wnioskowo-skargowym uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Skargi i wnioski", tj. tzw. skargę powszechną. Przedmiotem skargi złożonej na podstawie art. 227 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). Skarga ta stanowi odformalizowany środek ochrony różnych interesów jednostki, niedający podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego (por. postanowienie NSA z 2 grudnia 2025 r., III OSK 2111/25), a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie ze skargi powszechnej ma charakter jednoinstancyjnego postępowania uproszczonego. Cechuje się ono tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a zakończone jest podjęciem czynności materialno-technicznej polegającej na – zgodnie z art. 237 § 3 k.p.a. – zawiadomieniu skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Zawiadomienie to nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Skarga z art. 227 k.p.a. nie jest zatem załatwiana poprzez podejmowanie działań zaskarżalnych do sądu administracyjnego (zob. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 848). Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Krośniewicach jest w istocie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi z działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. (a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie) są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów, tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby (por. postanowienia NSA z 12 kwietnia 2001 r., I SA 2668/00; z 3 września 2009 r., I OSK 1064/09; postanowienie NSA z 2 grudnia 2021 r., III OSK 6897/21). Na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie mieści się ono bowiem katalogu prawnych form działania administracji publicznej podlegających kontroli sądowoadministracyjnej w świetle art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Przepisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu skargowym, jak już wyżej wyjaśniono, nie przewidują wydania przez uprawniony organ po rozpatrzeniu skargi jakiegokolwiek aktu lub czynności tego organu, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zawiadomienie z art. 237 § 3 k.p.a. nie jest ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, nie może też być kwalifikowane jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99; postanowienie NSA z 25 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 457/2006). W konsekwencji przyjąć należy, że skarga jest niedopuszczalna. Sąd administracyjny nie jest właściwym do jej rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z uwagi na to, że skarga została odrzucona, zachodzi określona w art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podstawa do zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi sąd orzekł zatem w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 2 postanowienia). d.j.