III OSK 6897/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 386/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Powiatu w K. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na Zarząd Powiatu w K. oraz Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. W dniu 24 lutego 2021 r. Rada Powiatu w K., działając na podstawie art. 12 pkt 11 oraz art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920) w związku z art. 229 pkt 4 i art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi Cz.H. na Zarząd Powiatu w K. oraz Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. dotyczącej nieprawidłowości w zakresie wypłaconych świadczeń dla emerytów. Rada Powiatu uznała, że wniesiona skarga jest zasadna w części dotyczącej niezałatwienia sprawy w terminie, zaś w pozostałej części skargę uznano za bezzasadną, ponieważ decyzje Dyrektora Powiatowego Urzędu Pacy w K. wynikały z obowiązującego wtedy Regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. Wojewoda L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą uchwałę wskazując, że załączone do uchwały uzasadnienie nie może zostać uznane za wykonanie prawnego obowiązku sporządzenia uzasadnienia prawnego i faktycznego uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wynikającego z art. 238 § 1 k.p.a. W związku z powyższym stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 238 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt SA/Lu 386/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że złożona skarga dotyczy uchwały podjętej na podstawie art. 229 pkt 4 k.p.a., a zatem stanowiącej załatwienie skargi wniesionej uprzednio przez Cz.H. w trybie art. 227 k.p.a., zamieszczonego w dziale VIII k.p.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywołał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż skarga wniesiona w trybie art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt III SAB 108/99). Skargi te są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi). W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Forma działalności administracji obejmująca skargi powszechne w rozumieniu działu VIII k.p.a. nie została wymieniona w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt III SAB 7/99). Możliwość zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania nie została także przewidziana w żadnej ustawie szczególnej. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Mając powyższe na względzie stwierdzono, że przedmiotowa skarga nie należy do kategorii spraw, które podlegają kontroli sądów administracyjnych i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia, Wojewoda L. wniósł o o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz Wojewody L. kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920, z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten nie daje podstawy prawnej organowi nadzoru do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu powiatu wydanej na podstawie art. 229 pkt 4 k.p.a., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, a zatem niedopuszczalnej, bez analizy wskazanych wyżej przepisów w kontekście dopuszczalności wniesienia skargi przez organ nadzoru na uchwałę rady powiatu na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a zatem uznanie, że uchwała w sprawie rozpatrzenia skargi na Zarząd Powiatu w K. oraz Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. nie podlega kontroli sądów administracyjnych, podczas gdy uchwały rady powiatu podejmowane w trybie skargowym (art. 229 pkt. 4 k.p.a.) podlegają kompetencji nadzorczej wojewody nad działalnością powiatu, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjne przedmiotowe naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania w taki sposób, że uniemożliwiło kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. Skarżący kasacyjnie podniósł, że odrzucając wniesioną skargę na przedmiotową uchwałę, Sąd I instancji nie zastosował art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a w konsekwencji nie rozważył, czy przedmiotowa skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewoda L. powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że wniesienie przez wojewodę skargi do sądu jest wykonywaniem uprawnień nadzorczych, natomiast zakres przedmiotowy uchwał, których zaskarżenie do sądu administracyjnego jest dopuszczalne, nie został zawężony do spraw z zakresu administracji publicznej, co zdaniem skarżącego oznacza, że bez względu na przedmiot uchwały możliwe jest zaskarżenie jej do sądu przez wojewodę. Ustawa Prawo o postępowaniu sądów administracyjnych w art. 3 § 2 wymienia m.in. kategorie aktów, na które służy skarga do sądu administracyjnego. Uzupełnieniem zakresu kontroli wskazanego w tym przepisie jest § 3 art. 3 p.p.s.a. Norma ta stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Ustawa o samorządzie powiatowym należy do takich aktów. Skarżący kasacyjnie podniósł, że jedynie powołanie się przez Sąd I instancji na orzecznictwo sądów administracyjnych, które zapadło w odmiennych stanach faktycznych i prawnych sprawy, nie może zostać uznane za prawidłowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rada Powiatu w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od Wojewody L. zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Jednakże skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w tej sprawie jest uchwała Rady Powiatu w K. z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie rozpatrzenia skargi Cz.H. na Zarząd Powiatu w K. oraz Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. dotyczącej nieprawidłowości w zakresie wypłaconych świadczeń dla emerytów. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 oraz art. 16a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 229 pkt 4 i art. 238 § 1 k.p.a.. W jej treści Rada Powiatu uznała, że wniesiona skarga jest zasadna w części dotyczącej niezałatwienia sprawy w terminie, zaś w pozostałej części skargę uznano za bezzasadną. Skarga Wojewody została odrzucona przez Sąd pierwszej instancji, który uznał, że stanowisko organu zajęte w trybie postępowania z działu VII k.p.a. nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na formy prawne działań (zaniechań) w nim wymienionych. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 24.11.2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1.03.2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z 25.02.2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z 26.01.2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, publ. CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakres przedmiotowy kontroli sądowej określony tym przepisem obejmuje akty stosowania prawa podejmowane w sprawach materialnoprawnych, interpretacje przepisów prawa podatkowego, akty stanowienia prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego przyjmujące postać indywidualną lub generalną z zakresu administracji publicznej (tj. wywołujących bezpośrednie lub pośrednie skutki na gruncie prawa materialnego), akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, a także przypadki bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wynikającym z tego przepisu. Działanie podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków przyjmuje tylko od strony formalnej postać uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Działanie to nie jest jednak aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., od strony materialnej. Nie jest to również przypadek, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepisy działu VIII k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a tylko zawarcie w tym dziale k.p.a. przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwalałoby na przyjęcie, iż mamy do czynienia z przepisem ustawy szczególnej przewidującej sądową kontrolę, a więc z przypadkiem o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Przypadek szczególny poddania określonej sprawy kontroli sądu administracyjnego może być uregulowany na gruncie przepisów materialnych (ustrojowych) regulujących konkretną sprawę. Przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. nie jest przepisem szczególnym przewidującym sądową kontrolę, poza przypadkami określonymi w art. 3 § 2 p.p.s.a. Jest to przepis generalny i stąd też musi on być interpretowany przez pryzmat zakresu przedmiotowego wynikającego z art. 3 § 2 p.p.s.a. Nadto podkreślić trzeba, iż postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma tylko pewne cechy postępowania administracyjnego uproszczonego. Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi (tak: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15. wydanie, Warszawa 2017, str. 1009-1010, teza 4 i 6). Stosownie do treści art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tej sprawie nie mamy do czynienia z aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wskazanym wyżej, mimo że Rada Powiatu ustosunkowała się do skargi na działalność Zarządu Powiatu w K. oraz Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. w formie uchwały. Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. (a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie) są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania (por. postanowienie NSA z 12.04.2001 r. sygn. akt l SA 2668/00, publ. LEX nr 54426, oraz postanowienia NSA z 7.07.2009 r. sygn. akt I OSK 803/09 i z 3.09.2009 r. sygn. akt I OSK 1064/09, publ. CBOSA). Zaprezentowany wyżej pogląd co do braku właściwości sądu administracyjnego do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII został także podtrzymany w nowszym orzecznictwie, już po nowelizacji normy art. 3 § 2 p.p.s.a. mającej miejsce w sierpniu 2015 r.( zobacz: postanowienia NSA: z 1.12.2017 r. I OSK 2490/17; z 14.04.2017 r. I OSK 582/17, publ. CBOSA oraz w doktrynie – porównaj także: M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, dostępny w systemie LEX (stan prawny 1 marzec 2018 r.). Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż skarga z art. 227 k.p.a. (tzw. skarga powszechna) jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wymaga podkreślenia, że powyższej oceny braku właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie nie zmienia fakt, że ze skargą na uchwałę Rady Powiatu wystąpił organ nadzoru, ponieważ, jak wyjaśniono to powyżej, zaskarżona uchwała nie załatwia sprawy z zakresu administracji publicznej w znaczeniu materialnym, co wyklucza tym samym możliwość poddania takiej uchwały kontroli sądowoadministracyjnej. Dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.