I OSK 2490/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D., H. P. i F. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2992/16 w sprawie ze skargi P. D., H. P. i F. P. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność organu gminy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), odrzucił skargę P. D., H. P. i F. P. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność organu gminy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że zaskarżona uchwała nie mieści się, w określonym przez art. 3 § 2 P.p.s.a., katalogu spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych, gdyż stanowi akt podjęty w trybie uregulowanym w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm., dalej K.p.a.) - "Skargi i wnioski". Czynności podejmowane przez organy administracji w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlegają zaś kognicji sądów administracyjnych. Tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i następne Kodeksu postępowania administracyjnego) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. W postępowaniu uregulowanym przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga się bowiem sprawy administracyjnej, a jedynie informuje o sposobie załatwienia skargi. Zatem czynności podejmowane w tym trybie przez organy administracji samorządowej nie są rozstrzygnięciami, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiedli P. D., H. P. i F. P. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że postanowienie Sądu I instancji narusza art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi na działalność Burmistrza Miasta G. w postaci ustalenia odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne w rażąco niskiej cenie, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej. Akt ten dotyczy uprawnień skarżących wynikających z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 752 ze zm.), m.in. art. "98.1, 130.1, 134.1, 135.1". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Skarga P. D., H. P. i F. P. z dnia 21 września 2015 r. na działalność Burmistrza Miasta G. w postaci ustalenia odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne w rażąco niskiej cenie, nie mogła zostać zakwalifikowana jako wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, została zatem prawidłowo rozpatrzona przez organ w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. Kwestie objęte skargą z dnia 21 września 2015 r. dotyczą wysokości odszkodowania za przejęcie przez Gminę Miasta G. działek wydzielonych pod drogi gminne z należącej do skarżących nieruchomości. Należy podkreślić, że odszkodowanie to zostało skarżącym wypłacone na skutek uzgodnienia pomiędzy skarżącymi a Burmistrzem Miasta G. na podstawie art. 98 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co zostało potwierdzone stosownymi protokołami. W tych okolicznościach nie było więc podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania, a tym samym przyjęcia, że skarga z dnia 21 września 2015 r. mogła być przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego. W taki też sposób zakwalifikował przedmiotową skargę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt I OW 262/15 rozpoznając wniosek Rady Miejskiej w G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Radą a Starostą Powiatu G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi z dnia 21 września 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że skarga H. P., F. P. i P. D. z dnia 21 września 2015 r. na działalność Burmistrza Miasta G. jest tzw. skargą powszechną (art. 227 K.p.a.), która podlega załatwieniu w postępowaniu uproszczonym w trybie skarg i wniosków (dział VIII K.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest zaś pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga wniesiona w trybie działu VIII K.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, które kończy się czynnością materialno-techniczną poprzez zawiadomienie o sposobie rozpoznania skargi przez organ do tego właściwy. Gdy organem tym jest organ kolegialny, czynność taka przybrać może formę uchwały takiego organu. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego podjęta na podstawie art. 227 K.p.a. jest taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 K.p.a, którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w G., stanowiąca de facto sposób załatwienia skargi wniesionej w trybie art. 227 K.p.a., nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.