III SA/Łd 99/25

Dnia 3 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), , Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wolborzu z dnia 25 października 2024 roku nr VIII/66/2024 w sprawie nadania nazwy ulicy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Wolbórz na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Wolborzu podjęła uchwałę nr VIII/66/2024 z dnia 25 października 2024 r. w sprawie nadania nazwy ulicy, w treści której nadano drodze wewnętrznej, stanowiącej współwłasność osób fizycznych, oznaczonej numerami działek: 19/4, 19/11, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], nazwę: ul. A. Podstawę prawną powyższej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.) oraz art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: u.d.p.) po uzyskaniu zgody właścicieli. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 8 ust. 1a u.d.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez nadanie nazwy "A." ulicy, będącej drogą wewnętrzną i stanowiącej współwłasność osób fizycznych, bez uzyskania pisemnej zgody na nadanie ww. nazwy od właścicieli terenów, na których droga jest zlokalizowana. Wymóg uzyskania pisemnej zgody został spełniony jedynie co do nazwy "B." przedmiotowej ulicy. Mając powyższe na względzie, Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wolborzu wniosła o umorzenie niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi organ gminy stwierdził, że po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w celu kontroli legalności ww. uchwały, pismem z 21 listopada 2024 r. Burmistrz Wolborza wyjaśnił, z jakich powodów ulica otrzymała nazwę "A.", a nie "B.", jak wnioskowali współwłaściciele drogi wewnętrznej. Po złożonych wyjaśnieniach do Rady Miejskiej w Wolborzu nie wpłynęła żadna informacja w przedmiocie złożonych wyjaśnień. Dopiero 15 stycznia 2025 r. wpłynęła skarga Wojewody Łódzkiego na ww. uchwałę, złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W związku z tym organ gminy uznał, że Wojewoda Łódzki nie uwzględnił złożonych wyjaśnień i na sesji 28 stycznia 2025 r. Rada Miejska w Wolborzu uchyliła uchwałę nr VIII/66/2024 Rady Miejskiej w Wolborzu z 25 października 2024 r. w sprawie nadania nazwy ulicy. Tym samym zaskarżona przez Wojewodę Łódzkiego uchwała została wyeliminowania z obrotu prawnego. Uchylona uchwała nie wywołała żadnych skutków prawnych. Nazwa ulicy "A." nie została uwzględniona w żadnych dokumencie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W ramach powierzonej sądom administracyjnym kontroli działalności administracji publicznej, rozumianej jako badanie jej zachowań bądź zaniechań z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), ustawodawca przewidział także orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Przewidziana w art. 184 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego ukierunkowana jest na badanie legalności zaskarżonego aktu w granicach odnoszących się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu prawotwórczego oraz materialnoprawnych podstaw wydania aktu. Dodać w tym miejscu należy również, że w kwestii charakteru prawnego uchwał podejmowanych w wyżej wymienionym przedmiocie wypowiadało się orzecznictwo (por. wyrok NSA z 28 maja 1999 r., sygn. akt II SA 656/99; wyrok NSA z 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 879/04; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 633/11; wyrok WSA w Olsztynie z 14 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 176/09; wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1519/10; wyrok WSA w Rzeszowie z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1328/18, CBOSA), wskazując, że uchwała dotycząca nadania nazwy ulicy stanowi akt prawa miejscowego. Powyższy pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, dlatego też przyjął, iż stosownie do cyt. wcześniej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżona przez Wojewodę Łódzkiego uchwała podlega kognicji sądu administracyjnego. Przeprowadzona kontrola uchwały Rady Miejskiej w Wolborzu z dnia 25 października 2024 r. nr VIII/66/2024 w przedmiocie nadania nazwy ulicy prowadzi do wniosku, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały jest nadanie nazwy drodze wewnętrznej, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gminy Wolbórz, stanowiącej działki ewidencyjne oznaczone numerami 19/4 i 19/11, które są współwłasnością osób fizycznych. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Stosownie zaś do art. 8 ust. 1a u.d.p. podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Definicję drogi publicznej przewidziano w art. 1 u.d.p. Przepis ten stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi, co wynika wprost z art. 8 ust. 1 u.d.p. Nie budzi wątpliwości, że ulica, której nadano nazwę "A.", stanowi drogę wewnętrzną (wynika to wprost z treści uchwały). Na gruncie art. 8 ust. 1a u.d.p. przed podjęciem uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej, niezbędne jest uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Wolborzu nie posiada pisemnej zgody właścicieli terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa droga wewnętrzna, na nadanie jej nazwy "A.". Słusznie przy tym podnosi strona skarżąca, że wymóg uzyskania pisemnej zgody został spełniony jedynie co do nadania nazwy "B." przedmiotowej drodze wewnętrznej, ponieważ tak wynikało z pisemnego wniosku właścicieli terenu. Skoro mieszkańcy nie wskazali innej propozycji nazwy ulicy, Rada Miejska w Wolborzu, chcąc odstąpić od nadania nazwy "B.", powinna była uprzednio wystąpić do właścicieli terenu o uzyskanie pisemnej zgody na nadanie innej nazwy. Przepis art. 8 ust. 1a u.d.p. w sposób jasny i bezsporny ustanawia wymóg uzyskania w tym względzie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga. Rację też należy przyznać stronie skarżącej, że zgoda taka każdorazowo obejmuje wyłącznie konkretną propozycję nazwy, a zatem w razie zmiany koncepcji nazewnictwa, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, dla nowej nazwy niż pierwotnie zakładana konieczne jest uzyskanie nowej zgody właścicieli terenów. Rada Miejska w Wolborzu tego wymogu nie spełniła, co zresztą organ ten przyznał w odpowiedzi na skargę. Rada posiadała bowiem zgodę na nadanie drodze nazwy "B.", a nie jak przyjęto w zakwestionowanej uchwale "A.". Tym samym podjęcie przedmiotowej uchwały przez Radę Miejską w Wolborzu nastąpiło wbrew jednoznacznej normie prawnej zawartej w art. 8 ust. 1a u.d.p., czym w sposób oczywisty naruszono ten przepis i naruszenie to uznać należy za istotne. Odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, sąd w składzie rozpoznającym sprawę zauważa, że organ gminy wprawdzie wyeliminował z obrotu prawnego sporną uchwałę, ale jednak przed tym została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i zafunkcjonowała w obrocie prawnym, a zatem choćby w tym sensie wywołała także skutek w postaci formalnego zafunkcjonowania faktu nadanie ulicy określonej nazwy. Stwierdzenie zaś nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność, odpowiednio w całości lub części. Uchylenie, czy zmiana stwierdzone w danym akcie nie wywołują wstecznego skutku, tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały bądź jej poszczególnych przepisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku, nie może skutkować bezprzedmiotowością skargi i koniecznością umorzenia postępowania sądowego, jeśli istnieją podstawy do stwierdzenia, że jej treść naruszała w sposób istotny przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), na które składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł. d.cz.