III SAB/Łd 42/21

Dnia 16 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. A. na bezczynność Zarządu Głównego Związku Nauczycielstwa Polskiego w W. w przedmiocie rażącego naruszenia przepisów statutu Związku Nauczycielstwa Polskiego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić B. A. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu 2 września 2021 roku pod poz. 3097. B.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Zarządu Głównego Związku Nauczycielstwa Polskiego w W. w przedmiocie rażącego naruszenia przepisów statutu Związku Nauczycielstwa Polskiego, dalej ZNP. W dniu 19 września 2019 r. B.A. wystąpił do Głównej Komisji Rewizyjnej ZNP w W. o podjęcie działań statutowych wobec rażącego naruszenia przepisów statutu ZNP przez Prezesa Oddziału ZNP w R. Z.W., twierdząc, że w czasie Konferencji Sprawozdawczo-Wyborczej w dniu 20 maja 2019 r. jej członkostwo w ZNP nie istniało z powodu niepłacenia składek członkowskich przez co najmniej trzy kolejne miesiące (art. 38 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 4 statutu ZNP, t.j. statutu uchwalonego przez XLI Krajowy Zjazd Delegatów ZNP w dniu 22 listopada 2014 r., zmieniony uchwałą XLII Krajowego Zjazdu Delegatów ZNP z dnia 23 listopada 2019 r.). Zdaniem skarżącego, Z.W. opłaciła te składki dopiero w dniu 16 września 2019 r. W piśmie z dnia 13 listopada 2019 r. Główna Komisja Rewizyjna ZNP w W. stwierdziła naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 4 statutu ZNP, kierując tym samym do Prezesa Okręgu [...] ZNP propozycję rozważenia ustania członkostwa Z.W. W dniu 15 stycznia 2020 r. B.A. wystąpił do Głównej Komisji Rewizyjnej ZNP w W. o wyjaśnienie sposobu załatwienia przedmiotowej sprawy przez ww. organ. W piśmie z dnia 28 stycznia 2020 r. Główna Komisja Rewizyjna ZNP w W. poinformowała, że sprawa członkostwa Z.W. jest przedmiotem jej badania. Zgodnie z decyzją Prezydium Zarządu Głównego ZNP w W. z dnia 13 stycznia 2020 r. zlecono kontrolę w Oddziale ZNP w R. Na podstawie wyników tej kontroli ww. Prezydium miało podjąć decyzję w tej sprawie. W dniu 15 września 2020 r. B.A. ponownie wystąpił do Głównej Komisji Rewizyjnej ZNP w W. o wyjaśnienie sposobu załatwienia przedmiotowej sprawy przez ww. organ. W piśmie z dnia 22 października 2020 r. Główna Komisja Rewizyjna ZNP w W. poinformowała, że w dniach 11–12 lutego 2020 r. zespół kontrolny Głównej Komisji Rewizyjnej ZNP w W. przeprowadził kontrolę Oddziału ZNP w R. Protokół kontroli przekazano Prezydium Zarządu Głównego ZNP w W. oraz Prezydium Okręgu [...] ZNP. W odpowiedzi na skargę ZNP w W. wniósł o odrzucenie skargi. Podniósł, że sprawa dotycząca stwierdzenia czy też niestwierdzenia przez organy związku zawodowego ustania członkostwa w organizacji związkowej nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż jest sprawą cywilną. Organ odwołał się do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia [...] września 2018 r., sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z treści tych przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Stwierdzenie jednak, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd Najwyższy uznał, iż uchwała związku zawodowego w przedmiocie ustalenia stosunku członkostwa w związku zawodowym jest podejmowana w sprawie cywilnej, a nie z zakresu administracji publicznej, przez co nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych (v. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia [...] września 2018 r., sygn. akt [...]). We wskazanym postanowieniu z dnia [...] września 2018 r. Sąd Najwyższy, analizując żądanie ustalenia stosunku członkostwa wskazał na wątpliwości co do skuteczności skreślenia powódki z listy członków, którego przyczyną miało być niepłacenie składek. Stwierdził, że: "Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1881 ze zm., dalej u.z.z.) związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związkowi zawodowemu i jego jednostkom organizacyjnym wskazanym w statucie przysługuje osobowość prawna (art. 15 ust. 1 u.z.z.). Mając na względzie sposób powstania (art. 12 i n.u.z.z.) i charakter, związek zawodowy jest osobą prawną prawa prywatnego typu korporacyjnego. Dla podmiotów takich charakterystyczne jest istnienie więzi prawnych między członkami a zrzeszeniem, powstających z chwilą uzyskania członkostwa i regulujących relacje między korporacją i jej organami a jej członkami. Do osób tego typu należą także - obok spółdzielni, związków zawodowych i partii politycznych - między innymi stowarzyszenia (art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 210, dalej pr. stow.), które na równi ze związkami zawodowymi zostały wymienione w art. 12 Konstytucji RP, statuującym zasadę społeczeństwa obywatelskiego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pr. stow. stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym i trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych. Za utrwalone w judykaturze Sądu Najwyższego, przy aprobacie doktryny, należało uznać stanowisko, że stosunek prawny członkostwa w stowarzyszeniu podlega ochronie sądowej w postępowaniu cywilnym. W ocenie Sądu Najwyższego, nawiązanie członkostwa w stowarzyszeniu prowadzi do powstania stosunku prawnego, który należy kwalifikować jako stosunek z zakresu prawa cywilnego w rozumieniu art. 1 k.p.c., stanowiący źródło cywilnych praw podmiotowych. Okoliczność, że ustawa - Prawo o stowarzyszeniach, odmiennie niż przepisy kodeksu spółek handlowych (art. 249, art. 252, art. 422 i art. 425 k.s.h.) lub ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1560 ze zm., por. art. 24 § 6 i art. 42 tego aktu), nie zawiera wyraźnych przepisów pozwalających kwestionować uchwały organów stowarzyszenia, nie oznacza, że członkowi stowarzyszenia nie przysługuje ochrona sądowa, gdy uchwała zmierza do unicestwienia stosunku jego członkostwa (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., III CZP 75/04, OSNC 2005, nr 11, poz. 188 i z dnia 20 października 2015 r., III CZP 27/15, OSNC 2016, Nr 3, poz. 31 oraz wyroki Sądu Najwyższego z dni 28 listopada 2008 r., V CSK 278/08, niepubl., z dnia 24 czerwca 2009 r., I CSK 535/08, niepubl., i z dnia 17 marca 2016 r., II CSK 182/15, niepubl.). Pogląd ten należy odnieść również do sytuacji, w której członek związku zawodowego występuje z żądaniem ustalenia stosunku prawnego w celu ochrony swojego członkostwa w związku. Zarówno stowarzyszenie, jak i związek zawodowy są formami prawnymi, w ramach których następuje realizacja konstytucyjnej wolności zrzeszania się, z tym że związek zawodowy wyróżnia się ze względu na szczególne zadania i cele związane z reprezentacją i ochroną osób wykonujących pracę zarobkową (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r., K 1/13, OTK-A 2015, Nr 6, poz. 80). Podstawę funkcjonowania związku zawodowego stanowi statut (art. 35 k.c. w związku z art. 13 u.z.z.). Jakkolwiek charakter prawny statutów osób prawnych nie jest jednoznacznie ujmowany w piśmiennictwie, w judykaturze przeważa postrzeganie statutu jako umowy o szczególnych cechach, kreującej niezależną jednostkę organizacyjną i określającej zasady jej działania oraz relacje między tą jednostką a jej członkami (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 15 października 1985 r., III CZP 40/85, OSNCP 1986, Nr 6, poz. 86, z dnia 6 stycznia 2005 r., III CZP 75/04 i z dnia 11 maja 2005 r., III CZP 16/05, OSNC 2006, Nr 3, poz. 49, oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2003 r., IV CKN 39/01, niepubl. i z dnia 25 lipca 2003 r., V CK 117/02, niepubl.). Członkostwo w związku zawodowym stanowi wiązkę uprawnień, do których należy m.in. prawo do traktowania przez organy związku zawodowego na równi z innymi członkami w sposób zgodny z postanowieniami statutu. Prawo to ma charakter prywatnoprawny i podlega ochronie sądowej, jeżeli - w ocenie członka związku - doszło do jego naruszenia, analogicznie jak w przypadku stowarzyszeń. Za otwarciem drogi sądowej w rozważanych przypadkach przemawia dodatkowo istotna rola związków zawodowych w sferze indywidualnych stosunków pracy, a w konsekwencji to, że członkostwo w organizacji związkowej może rzutować na sytuację prawną pracownika w relacji do pracodawcy (art. 30 u.z.z., art. 232 k.p., art. 38 k.p., art. 52 § 3 k.p.), a pośrednio na jego interesy majątkowe.". Powyższa kwestia jest o tyle istotna, że spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy Zarząd Główny ZNP w W. dopuścił się bezczynności w sprawie rażącego naruszenia przepisów statutu ZNP w przedmiocie stwierdzenia, czy członkostwo w ZNP Prezesa Oddziału ZNP w R. Z.W. powinno ustać w związku z niepłaceniem składek członkowskich przez co najmniej trzy kolejne miesiące. Sąd Najwyższy w przytoczonym fragmencie postanowienia z dnia [...] września 2018 r., sygn. akt [...], wydanym na tle podobnego sporu, jednoznacznie wskazał, że uchwała związku zawodowego w przedmiocie ustalenia stosunku członkostwa w związku zawodowym jest podejmowana w sprawie cywilnej, a nie z zakresu administracji publicznej, przez co nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych. W związku z powyższym, skoro sama uchwała ZNP w przedmiocie ustania członkostwa w ZNP podejmowana jest w sprawie z zakresu prawa cywilnego, to sąd administracyjny nie może również oceniać kwestii związanych z potencjalną bezczynnością ZNP przy braku podjęcia takiej uchwały. Mając na względzie przytoczone okoliczności oraz treść art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., w punkcie 1 sentencji postanowienia sąd odrzucił skargę. Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie skarżący uiścił wpis sądowy w kwocie 100 zł, a skarga podlega odrzuceniu, o zwrocie wpisu w punkcie 2 sentencji postanowienia sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i art. 232 § 2 p.p.s.a. k.ż.