I SA/Lu 1065/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z [...], znak: [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia E. P. (dalej jako: skarżąca lub zobowiązana) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...], znak: [...], w przedmiocie zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Naczelnik Urzędu Skarbowego (dalej jako: organ egzekucyjny) prowadzi wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], z [...], wystawionego przez P. P. S.A. Tytułem tym objęto zaległy abonament RTV za okres od stycznia 2010 r. do lutego 2015 r. Pismem z [...] października 2015 r. skarżąca wniosła zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; Dz. U. z 2017 r., poz. 1201, ze zm.; dalej jako: u.p.e.a.). Uzasadniając zarzut zobowiązana podniosła, że prowadzenie egzekucji administracyjnej opłaty abonamentowej pozbawione jest podstaw prawnych. Wskazała że art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1204 ze zm.; dalej jako: u.o.a.) odsyła w zakresie egzekucji tych opłat do przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten jest skorelowany z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., który stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Jednocześnie jednak art. 3 § 1 tej ustawy, wprowadza warunek dla wszystkich obowiązków wymienionych w art. 2, że w sytuacji, gdy te obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisu prawa, muszą być one obowiązkami z zakresu administracji rządowej lub samorządowej. W przypadku opłaty abonamentowej nie jest spełniony warunek określony w art. 3 § 1 u.p.e.a., gdyż obowiązek wynika bezpośrednio z przepisu prawa, nie jest wydawana decyzja administracyjna, ale nie jest to obowiązek z zakresu administracji rządowej lub samorządowej. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r. w sprawie K 24/08, zobowiązana skrytykowała wykładnię przyjętą przez TK, powołując się na zdanie odrębne sędzi prof. T. L. Pogląd o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej opłaty abonamentowej jest również wyrażany w doktrynie, w komentarzach do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zobowiązana podkreśliła, że wyrok Trybunału jest wiążący w zakresie sentencji, ale już nie w zakresie uzasadnienia, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. P. P. S.A. działając jako wierzyciel, w postanowieniach z [...] i z [...] (wydanym na skutek zażalenia zobowiązanej) uznała zarzuty za nieuzasadnione. Po uzyskaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela, organ egzekucyjny I instancji postanowieniem z [...] uznał zgłoszony przez zobowiązaną zarzut za niezasadny, podzielając w uzasadnieniu stanowisko wierzyciela. Zobowiązana wniosła zażalenie, jednak postanowieniem z [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ przyznał rację skarżącej, że poglądy Trybunału Konstytucyjnego odnośnie dopuszczalności egzekucji administracyjnej opłat abonamentowych zawarte w uzasadnieniu wyroku z 16 marca 2010 r. nie mają mocy powszechnie obowiązującej. Jednakże autorytet Trybunału, a także względy współdziałania władz i rzetelności działania instytucji publicznych przemawiają za uwzględnianiem poglądów Trybunału. Ponadto organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, jednakże nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W skardze do sądu administracyjnego E. P. zarzuciła naruszenie art. 2 § 1 pkt 5 w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7 ust. 3 u.o.a., podnosząc konsekwentnie argumentację, że w aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw do prowadzenia egzekucji administracyjnej opłaty abonamentowej, z uwagi na to, że nie są spełnione przesłanki z art. 3 § 1 u.p.e.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca odwołała się do analogicznej argumentacji, jak w uzasadnieniu zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, podważając argumentację Trybunału zawartą w wyroku w sprawie K 24/08 oraz powołując się na poglądy wyrażone w zdaniu odrębnym do tego orzeczenia i w doktrynie, podważające prawną dopuszczalność egzekucji administracyjnej tego rodzaju opłat jak opłata abonamentowa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Dla uporządkowania wywodu należy przypomnieć podstawowe regulacje stanowiące oś prawną sporu miedzy skarżącą a organami egzekucyjnymi. W świetle przepisów ustawy o opłatach abonamentowych, za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe, przy czym obowiązek uiszczania opłaty powstaje z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano rejestracji odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego (art. 2 ust. 1 i 3 u.o.a.). Opłaty abonamentowe są pobierane przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (aktualnie: spółkę P. P. S.A.), który jednocześnie prowadzi kontrolę wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej (art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.o.a.). Do opłat abonamentowych stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym, a uprawnionymi do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków w zakresie opłaty są kierownicy jednostek operatora wyznaczonego (art. 7 ust. 3 i 5 u.o.a.). Obowiązek uiszczania opłaty powstaje z mocy prawa, w następstwie rejestracji odbiornika, w konsekwencji ustawodawca nie przewidział trybu decyzyjnego ustalania opłaty. Wyjątkiem jest sytuacja, kiedy stwierdzono używanie niezarejestrowanego odbiornika (art. 7 ust. 6 u.o.a.), jednakże nie dotyczy ona rozpoznawanej sprawy, gdyż jak wynika z postanowień wyrażających stanowisko wierzyciela, skarżąca zarejestrowała odbiornik. Jak słusznie zauważa skarżąca, odesłanie z art. 7 ust. 3 u.o.a. do stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest skorelowane z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., w świetle którego egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw oraz z art. 3 § 1 u.p.e.a., z którego wynika, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. W powołanych regulacjach obydwu ustaw skarżąca zauważa dysonans, który jej zdaniem wyklucza dopuszczalność stosowania egzekucji administracyjnej do opłat abonamentowych. Opłaty abonamentowe nie wynikają z decyzji, lecz bezpośrednio z przepisu prawa, przy czym nie są obowiązkiem z zakresu administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącej gramatyczna wykładnia art. 3 § 1 u.p.e.a. wyklucza zatem stosowanie ustawy egzekucyjnej do tego rodzaju opłat. W ocenie skarżącej argumentację tą wzmacnia treść art. 3 § 1a u.p.e.a., który wyraźnie dopuszcza egzekucję administracyjną wymienionych w tym przepisie opłat (należności pieniężnych), również powstających z mocy prawa, bez wydawania decyzji administracyjnej. Racjonalny ustawodawca nie tworzy przepisów zbędnych, zatem należy przyjąć, że celem ustawodawcy było umożliwienie egzekucji administracyjnej tych opłat. Innymi słowy, bez tej szczególnej regulacji egzekucja administracyjna wskazanych tam opłat nie byłaby możliwa. Takiej szczególnej regulacji brakuje w odniesieniu do opłaty abonamentowej, co uniemożliwia poddanie jej egzekucji administracyjnej. Należy zauważyć, że argumentacja prowadzona przez skarżącą była rozważana Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wyżej wyroku w sprawie K 24/08, dotyczącym zgodności z Konstytucją m.in. art. 7 ust. 3 i 6 u.o.a. Stanowisko skarżącej w istocie opiera się na polemice z wyrokiem TK, o czym dobitnie świadczą sformułowania wskazujące, że Trybunał "w uzasadnieniu dokonał chybionej wykładni przepisów ustawy egzekucyjnej" oraz, że z wykładnią TK "nie można się zgodzić, bowiem prowadzi ona do zniweczenia woli ustawodawcy". Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że o ile wiążąca jest sentencja wyroku Trybunału, to już jego stanowisko wyrażone w uzasadnieniu nie jest wiążące. Abstrahując od dopuszczalności polemiki sądu administracyjnego z poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Trybunału, stanowiącymi wszak motywy rozstrzygnięcia zawartego w sentencji, należy zwrócić uwagę, że kwestia dopuszczalności egzekucji administracyjnej opłat abonamentowych została rozstrzygnięta już w sentencji wyroku Trybunału w sprawie K 24/08, a nie tylko w argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego wyroku. W analizowanej sprawie jeden z głównych zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczył właśnie kwestii dopuszczalności prawnej egzekucji zaległej opłaty abonamentowej, z uwagi na treść art. 7 ust. 1, 3 i 5 u.o.a. oraz art. 2 § 1 pkt 5 i art. 3 ust. 1 u.p.e.a. Jak wywodził Rzecznik, niekonstytucyjność wskazanej regulacji zawartej w ustawie abonamentowej "wynika z faktu, że ustawa abonamentowa nie przewiduje możliwości wydania decyzji określającej wysokość tych opłat, nie ma więc - w obecnym stanie prawnym - normatywnego rozwiązania pozwalającego na stwierdzenie niewywiązywania się podmiotu zobowiązanego (gospodarstwa domowego) z obowiązku uiszczenia abonamentu. Brakuje więc możliwości wydania decyzji, z której wynikałaby zaległość w konkretnej wysokości, mogąca być dochodzoną w trybie egzekucji administracyjnej. Niemożność wydania takiej decyzji oraz wskazania organów właściwych do stwierdzania zaległości powoduje, że w rzeczywistości egzekucja administracyjna nie jest prowadzona". W konsekwencji zdaniem Rzecznika w sprzeczności z art. 1, art. 2 oraz art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji stoją m.in.: a) powierzenie w art. 7 ust. 1 u.o.a. kontroli wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników i uiszczania abonamentu operatorowi publicznemu, jako rozwiązanie nieefektywne w związku z brakiem mechanizmów egzekucyjnych; b) odesłanie - w art. 7 ust. 3 u.o.a. - do egzekucji administracyjnej, której z powodu wadliwości legislacyjnej nie da się prowadzić; c) kompetencja wyegzekwowania (w drodze egzekucji administracyjnej) obowiązków związanych z abonamentem RTV połączona z brakiem kompetencji w zakresie wydania decyzji określającej wysokość opłaty - wynikająca z art. 7 ust. 5 u.o.a. Skoro w sentencji analizowanego wyroku Trybunał uznał kluczowy w rozpoznawanej sprawie art. 7 ust. 3 u.o.a., za zgodny z art. 2 Konstytucji, to tym samym nie podzielił zarzutów Rzecznika co do niekonstytucyjności przyjętych rozwiązań mających wynikać z dysfunkcjonalności rozwiązań uniemożliwiających prowadzenie egzekucji administracyjnej opłat abonamentowych. Nie ma żadnych wątpliwości, że stanowisko Trybunału, wyrażone w rozstrzygnięciu zawartym w sentencji wyroku jest powszechnie obowiązujące (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Argumentacja wyrażona w uzasadnieniu wyroku jedynie wyjaśnia rozstrzygnięcie. Skarżąca w istocie, czego nie ukrywa, prowadzi polemikę z tymi motywami. W ocenie Sądu w demokratycznym państwie prawnym polemika sądu z wyrokiem TK nie jest dopuszczalna, gdyż prowadziłaby do podważenia stabilności funkcjonowania systemu prawnego. Odnosi się to bez wątpienia do sentencji wyroku, ale jeśli motywy uzasadnienia stanowią wyjaśnienie rozstrzygnięcia, to w ocenie Sądu nie można dopuścić polemiki z tymi motywami przez organy i sądy stosujące prawo, bowiem prowadziłoby to do obejścia art. 190 ust. 1 Konstytucji i prób pośredniego podważenia powszechnie obowiązującej mocy orzeczeń Trybunału. Z tego względu celowe jest w tym miejscu przypomnienie zasadniczego wywodu zawartego w uzasadnieniu wyroku Trybunału w sprawie K 24/08. Jak wywiódł Trybunał, "Wynikająca z ustawy egzekucyjnej (lex generalis) norma ogólna dopuszczająca administracyjną egzekucję obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisu prawa tylko, gdy mieszczą się one w zakresie administracji rządowej, zostaje - zgodnie z tzw. regułą kolizyjną porządku treściowego – "uchylona" ([...]) mocą zawartych w innych ustawach norm szczególnych (leges speciales), przekazujących określone należności pieniężne do egzekucji administracyjnej. To "uchylenie" oznacza, że owe normy szczególne wprowadzają wyjątki od normy ogólnej, która nie znajduje zastosowania w konkretnym wypadku stosowania prawa ([...]), a zatem nie stoi na przeszkodzie egzekwowaniu również tych obowiązków, które pozostają poza zakresem administracji rządowej. Publicznoprawny charakter abonamentu i wyraźne upoważnienie do żądania wykonania obowiązku (art. 7 ust. 5 ustawy abonamentowej) dodatkowo uzasadniają pogląd, że art. 7 ust. 3 ustawy abonamentowej zawiera normę szczególną, ustanawiając wyjątek od normy ogólnej wynikającej z art. 3 ustawy egzekucyjnej. Przesądza to o dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej, w celu wyegzekwowania obowiązku uiszczenia zaległego abonamentu bez konieczności wydania decyzji czy postanowienia, a jedynie na podstawie przepisu prawa, i to nawet pomimo tego, że obowiązek uiszczania abonamentu nie mieści się w zakresie administracji rządowej. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do zaprzeczenia racjonalizmu ustawodawcy, stanowiącego fundamentalne założenie systemu prawnego". Nie ulega żadnych wątpliwości, że motywy te w pełni korelują z rozstrzygnięciem. W ocenie Sądu nie jest zatem dopuszczalne podważanie ani rozstrzygnięcia, ani motywów zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału. Nie zmienia tej oceny fakt, że skarżąca wspiera swoje tezy odwołaniem się do poglądów wyrażanych przez prof. T. L. (w zdaniu odrębnym do wyroku TK) oraz prof. D. K. (w komentarzu do art. 3 u.p.e.a.). Pogląd prof. L. nie znalazł odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu zawartym w wyroku Trybunału, a Sąd – z podanych wyżej przyczyn, szanując prawo sędziego TK do wyrażenia zdania odrębnego – musi jednak przede wszystkim respektować treść wiążącej sentencji wyroku Trybunału i w takim samym stopniu wiążących motywów uzasadnienia w zakresie, w jakim odnoszą się do tego rozstrzygnięcia. Podobnie w odniesieniu do poglądu prof. K. – rzeczą doktryny prawa jest polemika i dyskusja z rozwiązaniami ustawowymi, czy orzeczeniami sądów, na tym bowiem polega nauka prawa. Tym niemniej jednak jeszcze raz trzeba podkreślić, że Sąd, szanując prawo przedstawicieli nauki prawa do wyrażania swoich poglądów, musi przede wszystkim respektować treść wiążącej sentencji wyroku Trybunału i w takim samym stopniu wiążących motywów uzasadnienia w zakresie, w jakim odnoszą się do tego rozstrzygnięcia. Dla uzupełnienia tego wywodu należy jeszcze odnotować, że poglądy kwestionujące dopuszczalność egzekucji opłat abonamentowych nie znajdują poparcia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. przykładowo: wyroki NSA z 13 grudnia 2016 r., II GSK 1297/15, z 6 kwietnia 2017 r., II GSK 5131/16, z 11 sierpnia 2017 r., II GSK 3328/15; wyroki WSA: w Bydgoszczy z 8 listopada 2017 r., I SA/Bd 834/17; w Gliwicach z 17 stycznia 2018 r., I SA/Gl 416/17; w Kielcach z 18 maja 2017 r., I SA/Ke 217/17; w Krakowie z 12 grudnia 2017 r., I SA/Kr 903/17; w Lublinie z 24 października 2017 r., I SA/Lu 577/17; w Łodzi z 19 stycznia 2018 r., III SA/Łd 1024/17; w Opolu z 29 grudnia 2017 r., I SA/Op 449/17; w Szczecinie z 28 lutego 2018 r., I SA/Sz 14/18; w Warszawie z 17 stycznia 2018 r., III SA/Wa 916/17; we Wrocławiu z 24 stycznia 2018 r., III SA/Wr 743/17). Wobec powyższych argumentów, w ocenie Sądu podniesiony przez skarżącą zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) nie był uzasadniony, dlatego organy egzekucyjne zgodnie z prawem wydały postanowienia rozstrzygające w ten sposób o zgłoszonych zarzutach. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) sąd oddalił skargę.