I SA/Lu 202/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Fita, Sędziowie NSA Anna Kwiatek,, WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca), Protokolant Referent Ewelina Piskorek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego - uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 stycznia 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia J. S. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 18 listopada 2013 r. odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt sprawy wynika, że w dniu 6 listopada 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej ZUSIZ), wydał decyzję określającą stan zadłużenia J. S. (zwanego dalej także Skarżącym) z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia zdrowotne, za okres od stycznia 2002 r. do listopada 2009 r. Decyzja ta doręczona została skarżącemu w dniu 8 listopada 2012 r. Z kolei w dniu 22 stycznia 2013 r. ZUSIZ wydał decyzję określającą stan zadłużenia skarżącego z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2010 r. do października 2012 r., Decyzja została doręczona J.S. w dniu 15 kwietnia 2013 r. Podleganie przez Skarżącego obowiązkowi opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne we wskazanym okresach, wynikające z prowadzonej przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej, którą zawiesił z dniem 25 stycznia 2013 r. a zaprzestał prowadzenia z dniem 16 lipca 2013 r., rozstrzygnięte zostało prawomocną decyzją Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 22 lutego 2012 r. W oparciu o wskazane decyzje ZUSIZ ustalił J. S., decyzją z dnia 12 lipca 2012 r. nr 623/2012, podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne za lipiec, sierpień i wrzesień 2002 r., marzec, lipiec i sierpień 2003 r., lipiec 2004 r., wszystkie miesiące lat: 2005, 2006, 2007, 2008 i 2009, miesiące od stycznia do grudnia (z wyjątkiem maja) 2011 r., oraz miesiące od stycznia do czerwca 2012 r.. Ze względu na brak wpłat Dyrektor ZUSIZ wszczął w stosunku do Skarżącego postępowanie egzekucyjne, doręczając mu, jako zobowiązanemu, w dniu 24 grudnia 2012 r. odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego. Kolejne odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z rachunków bankowych doręczono J. S. w dniach 11 marca oraz 21 maja 2013 r.. W związku z bezskutecznością egzekucji ZUSIZ w dniu 16 kwietnia 2013 r. przekazał tytuły wykonawcze celem dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego Naczelnikowi Urzędu Skarbowego . (zwanemu dalej NUS). W dniu 16 kwietnia 2013 r. skarżący zwrócił się do ZUSIZ z wnioskiem o umorzenie składek na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzją z dnia 7 czerwca 2013 r. nr 131/2013 odmówiono umorzenia należności z tytułu wskazanych składek powołując się na brak okoliczności uzasadniających umorzenie wskazanych w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r. nr 226/2013, wydaną po przeprowadzeniu postępowania z wniosku J. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, ZUSIZ ponownie odmówił umorzenia należności z tytułu składek oraz odsetek za zwłokę. NUS wszczął w stosunku do skarżącego egzekucję administracyjną w dniu 6 września 2013 r. tj. w dniu doręczenia Zakładowi Emerytalno-Rentowemu MSW w Warszawie zawiadomienia o zajęciu wierzytelności przysługującej skarżącemu z tytułu zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego. W dniu 24 września J.S. zwrócił się do NUS z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 §1 pkt 3 i 7 oraz §2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm – dalej: "u.p.e.a."). W uzasadnieniu wniosku J. S. podniósł, iż prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne pozbawione jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych a egzekwowany obowiązek nie istnieje do chwili rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny, który może wydać klauzulę wykonalności lub niewykonalności. Wskazywał także, iż organy podatkowy, rentowy i emerytalny nie informowały go o zmianie przepisów co do obowiązku opłacania składki. Podnosił, że w niektórych okresach z prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej ponosił stratę albo uzyskiwał bardzo małe dochody, nieprzekraczające 50% najniższej emerytury, co skutkować powinno w jego przypadku, zgodnie z art. 82 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), brakiem obowiązku opłacania składek. Wyraził przy tym pogląd, iż przepisy normujące obowiązek ponoszenia składek na ubezpieczenie zdrowotne przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, których świadczenie emerytalne nie przekracza minimalnego wynagrodzenia oraz uzyskujące odpowiednio niskie przychody z tej działalności są niezgodne z Konstytucją. J. S. zwrócił ponadto uwagę, iż w dniu 24 grudnia 2012 r. złożył do ZUS wniosek o wydanie pisemnej interpretacji ale do chwili wniesienia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, tj. 24 września 2013 r., nie otrzymał wnioskowanej interpretacji. Z kolei odmowa przez ZUSIZ umorzenia składek, mimo zawieszenia a następnie zaprzestania działalności gospodarczej, pozbawia skarżącego, jego zdaniem, możliwości odwoławczych do sądu administracyjnego. W dniu 26 września 2013 r. NUS zwrócił się do ZUSIZ, jako wierzyciela, o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku J. S. o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 22 października 2013 r. ZUSIZ odmówił zgody na umorzenie postępowania egzekucyjnego, wskazując, iż kwestia podlegania J. S. ubezpieczeniu zdrowotnemu została prawomocnie rozstrzygnięta przez NFZ decyzją z dnia 22 lutego 2012 r. a podstawę wymiaru składek ustalił ZUSIZ decyzją z dnia 12 lipca 2012 r. Zdaniem organu, analiza dokumentacji podatkowej oraz dotyczącej wysokości otrzymywanych świadczeń emerytalnych znajdującej się w aktach sprawy i przedstawionej przez Skarżącego wskazuje, iż prawidłowo sporządzono dokumenty rozliczeniowe dotyczące składek na ubezpieczenie zdrowotne za wskazane wyżej okresy miesięczne w latach 2002-2012. Z kolei wniosek o wydanie pisemnej interpretacji przepisów prawa pozostawiony został bez rozpatrzenia z powodu nieuiszczenia opłaty w terminie. W sprawie nie zachodzi przy tym żadna z przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania a zobowiązany jest posiadaczem nieruchomości oraz pobiera świadczenie emerytalne. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2013 r. NUS odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując w uzasadnieniu, iż postępowanie egzekucyjne może zostać umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu tym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne a także, gdy w jego toku zaistnieją przeszkody o charakterze trwałym, powodujące, że dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest niemożliwe lub niecelowe. Analiza akt sprawy oraz stanowisko wierzyciela wskazują, iż nie zachodzą okoliczności stanowiące przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego określone w przepisach powołanych we wniosku J. S. o umorzenie postępowania egzekucyjnego, tj. w art. 59 §1 pkt 3 i 7 oraz §2 i 3 u.p.e.a. Egzekwowany obowiązek określony został bowiem zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z prawomocnych decyzji ZUS, egzekucja oraz zastosowany środek egzekucyjny nie są niedopuszczalne, zaś na podstawie §13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) w rozpatrywanym przypadku wierzyciel nie miał obowiązku doręczenia upomnienia. Zobowiązany posiada ponadto majątek oraz pobiera świadczenie emerytalne, z których możliwa jest egzekucja. Na powyższe postanowienie J. S. złożył zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej. Uzasadniając zażalenie wskazał, iż prowadzone w stosunku do niego postępowanie egzekucyjne pozbawione jest podstaw faktycznych i prawnych. Jego zdaniem egzekwowany obowiązek nie istnieje do chwili rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Powtórzył również twierdzenia zawarte w uzasadnieniu wniosku z dnia 24 września 2013 r. do NUS o umorzenie postępowania egzekucyjnego, dodatkowo wskazując, iż umorzenie składek przypadających od przedsiębiorcy stanowi pomoc "de minimis", której mu odmówiono. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej, utrzymał w mocy postanowienie NUS odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania egzekucyjnego w stosunku do Skarżącego oraz odniósł się do formułowanych w zażaleniu zarzutów. Wskazał, iż przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego nie obejmuje kwestii podnoszonych przez składającego zażalenie czyli ewentualnych nieprawidłowości postępowania wierzyciela, tj. ZUSIZ, dotyczących określenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Postępowanie egzekucyjne organ egzekucyjny wszczyna bowiem, jak o tym stanowi art. 26 §1 u.p.e.a., na żądanie wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Z kolei zgodnie z art. 29 §1 tej ustawy organ egzekucyjny z urzędu bada dopuszczalność egzekucji, tj. kwestie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna w trybie administracyjnym oraz czy prawidłowo został wystawiony tytuł egzekucyjny. Organ ten nie jest jednak uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jedynie ZUS, jako wierzyciel należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, jest bowiem uprawniony do odstąpienia od dochodzenia należności lub zmiany jej wysokości. Organ egzekucyjny nie może zaś wkraczać w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku. Badanie przekazanych mu tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela ma zatem charakter formalny. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej nie zaistniały natomiast przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, określone w art. 59 §1 pkt 3 i 7 u.p.e.a., na które powoływał J.S. Organ odwoławczy powołał się przy tym na ustalenia poczynione w trakcie postępowania wyjaśniającego z udziałem wierzyciela, iż tytuły wykonawcze zostały wystawione na podstawie ostatecznych decyzji ZUS, Skarżący zaś od decyzji tych nie składał odwołań do Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń społecznych. Z kolei obowiązki wynikające z tych tytułów zostały określone zgodnie ze wskazanymi decyzjami. Organ zwrócił uwagę, że decyzje zawierały pouczenie, iż jeśli zobowiązanie nie zostanie uregulowane wraz z odsetkami za zwłokę ZUS będzie zobowiązany do przymusowego ściągnięcia należności w trybie przepisów u.p.e.a. Na koniec wskazano, że nie zachodzi niedopuszczalność prowadzonej egzekucji ze względu na toczące się postępowania dotyczące umorzenia egzekwowanych wierzytelności. Na powyższe postanowienie J. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie w całości, ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wyniki postępowania. Polega ono zdaniem Skarżącego na nieuwzględnieniu wniosku dowodowego wynikającego z ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Zgodnie bowiem z art. 79 i 81 tej ustawy w przypadku braku podstawy i nieobliczania zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych składkę zdrowotną za poszczególne miesiące obniża się do wysokości 0 zł. Z kolei od przychodu wolnego od podatku dochodowego na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 46 i pkt 74ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i innych jeszcze przychodów ubezpieczonego płatnik nie oblicza zaliczki na ten podatek. Nie uwzględniono również wniosku dowodowego wynikającego z art. 82 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. Z przepisów powyższych wynika zaś, iż składka na ubezpieczenie zdrowotne nie jest opłacana przez osobę zaliczoną do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, gdy osoba ta uzyskuje dochody nieprzekraczające 50% kwoty najniższej emerytury, który to warunek Skarżący spełnia. Wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zwolnienie od kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2014 r. Skarżący został zwolniony z wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu skargi J. S. wywodził, iż nie ma on obowiązku ponoszenia składek na ubezpieczenie zdrowotne, które objęte zostały tytułami wykonawczymi wystawionymi przez ZUSIZ a zatem prowadzone przeciw niemu postępowanie egzekucyjne pozbawione jest podstaw faktycznych i prawnych. Organ zaś nie uwzględniając jego wniosków dowodowych wynikających z powołanych wyżej przepisów nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych i dopuścił się tym samym naruszenia mającego wpływ na wyniki postępowania. Podniósł także, iż zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego przekazane Zakładowi Emerytalno-Rentowemu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w dniu 6 września 2013 r. przez NUS zawiera braki polegające na niewskazaniu daty wystawienia tytułu wykonawczego, klauzuli wykonalności oraz sygnatury akt sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych powodów niż w niej podniesione. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wojewódzki sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, może uchylić to postanowienie, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd ma obowiązek orzekać w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynikający z powołanego przepisu brak związania granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Jednak to strona określa, jaki akt lub czynność organu podlega zaskarżeniu (por. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 18 sierpnia 2013 r., sygn. akt I FSK 1473/13). Kontrola legalności działania administracji publicznej uruchomiona rozpatrywaną skargą na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej dotyczy postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez NUS na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUSIZ a dotyczących składek na ubezpieczenia zdrowotne J.S. za część miesięcy z lat 2002-2012. Ze względu na charakter postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny, jak to wynika z art. 29 §1 u.p.e.a., z urzędu bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Rację ma zatem Dyrektor Izby Skarbowej oraz NUS, iż organ egzekucyjny na podstawie art. 59 u.p.e.a., nie może badać merytoryczne zasadności egzekwowanego obowiązku. Wykracza to bowiem poza zakres przedmiotowy postępowania w sprawie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz należy do kompetencji wierzyciela czyli ZUS. Z tego względu zarzut Skarżącego nieuwzględnienia przez organ egzekucyjny przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych, wskazywanych przez niego w treści skargi, należy uznać za chybiony. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut braków formalnych zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego przekazanego przez NUS Zakładowi Emerytalno-Rentowemu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. W ocenie Sądu, zostało ono sporządzone zgodnie z wzorem zawiadomienia o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego organem rentowym, stanowiący załącznik nr 13 do, obowiązującego w dniu wystawienia tego zawiadomienia, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Należy jednak zauważyć, iż organ egzekucyjny władny jest, a nawet ma obowiązek, samodzielnie rozstrzygać czy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego określone w art. 59 §1 i 2 u.p.e.a. Wynika to wyraźnie z art. 59 §3 i 4 tej ustawy. Powinien zatem zbadać nie tylko czy zachodzą przesłanki wskazywane przez zobowiązanego, czyli w niniejszej sprawie określone w pkt 3 i 7 § 1 artykułu 59 u.p.e.a., ale również inne z określonych w § 1 i 2. Organ egzekucyjny umarza przy tym postępowanie z urzędu, gdy w jakikolwiek sposób uzyska informację o wystąpieniu przesłanek uzasadniających umorzenie, określonych w art. 59 §1 i 2 u.p.e.a. Wystąpienie przesłanek, o których mowa obliguje przy tym organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego bez względu na to czy zostaną stwierdzone z urzędu, czy wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonego zarzutu, bądź w inny sposób zostaną zakomunikowane organowi egzekucyjnemu (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Kc 18885/11 oraz z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt. I SA/Kc 137/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt 639/12). Podkreślić dodatkowo należy, iż brak jest podstaw prawnych, aby przyjąć, iż organ egzekucyjny w tym zakresie jest związany stanowiskiem wierzyciela (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I SA/Lu 419/13). Rozróżnić bowiem należy umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na uwzględnienie zarzutów zobowiązanego i umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a.. Wskazuje na to treść art. 59 § 3 u.p.e.a., który stanowi, iż w przypadkach określonych w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania, chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. Zatem wyłącznie w przypadku rozpatrywania zarzutów na podstawie art. 34 u.p.e.a. organ egzekucyjny związany jest stanowiskiem wierzyciela (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Po 118/08). Częściowe nieistnienie obowiązku stanowi przy tym podstawę częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt. I SA/GL 172/12). Z akt sprawy, uzasadnienia postanowienia NUS oraz postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej a także z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby wskazane kwestie poddane zostały badaniu przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne. Przeciwnie, ograniczono się do analizy przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego określonych w pkt 3 i 7 § 1 artykułu 59 u.p.e.a, podnoszonych przez Skarżącego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ egzekucyjny rozpatrując wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego nie powinien zatem ograniczać się do analizy przesłanek wskazanych przez Skarżącego, lecz powinien zbadać czy nie zachodzą również inne jeszcze przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.