I SA/Lu 270/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) WSA Grzegorz Wałejko Protokolant Starszy asystent sędziego Karolina Orłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi Z. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2024 r. nr SKO.II.41/1400/O/2023 w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. w L. kwotę 7.254 zł (siedem tysięcy dwieście pięćdziesiąt cztery złote) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, dalej: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze", "organ odwoławczy", po rozpatrzeniu odwołania Z. D. Z. w L. , będącego organem prowadzącym T. Z. D. Z. w C., dalej: "organ prowadzący", strona", "skarżący", od decyzji Prezydenta Miasta Chełm, dalej: "Prezydent Miasta", "organ pierwszej instancji", z dnia 19 września 2023 r. w punkcie 1. określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez organ prowadzący w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia .2022 r. w łącznej kwocie: 269.084,26 zł wraz z odsetkami liczonymi, jak od zaległości podatkowych zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta Chełm, tj. 15 grudnia 2022 r. do dnia zapłaty; w punkcie 2. nakazującej dokonanie zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez organ prowadzący w łącznej kwocie: 269.084,26 zł wraz z odsetkami liczonymi, jak od zaległości podatkowych zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji na rachunek bankowy Urzędu Miasta - uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji, - określiło wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez organ prowadzący w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w łącznej kwocie: 91.832,06 zł, - nakazało dokonanie przez organ prowadzący zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w łącznej kwocie: 91.832,06 zł wraz z odsetkami liczonymi, jak od zaległości podatkowych zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w terminie 14. dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Organ pierwszej instancji we wskazanej decyzji przyjął, że na łączną kwotę dotacji przypadającej do zwrotu, jako wykorzystana niezgodnie przeznaczeniem składa się: a. kwota: 30.886,94 zł brutto obejmująca wynagrodzenie zasadnicze: 22.888,94 zł i premię: 7.998 zł dla Dyrektora O. Z. D. Z. w C. za rok 2022; b. kwota: 6.660 zł brutto, jako odprawa emerytalna dla Dyrektora Oddziału, zdaniem organu pierwszej instancji za wykonywanie zadań niezwiązanych bezpośrednio z kształceniem, wychowaniem i opieką w tym kształceniem specjalnym i profilaktyką społeczną; c. kwota: 146.365,26 zł brutto dodatkowego wynagrodzenia rocznego tzw. "13" dla pracowników pedagogicznych, ponieważ zdaniem organu jest to wydatek niezwiązany z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej; d. kwota: 67.022,09 zł brutto przyznanych dla pracowników niepedagogicznych premii i nagród; e. 13.952,49 zł brutto na nagrody jubileuszowe dla dwóch pracowników pedagogicznych i jednego pracownika niepedagogicznego; f. 4.197,48 zł brutto na wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, co zdaniem organu pierwszej instancji nie ma związku z celem udzielania dotacji, bowiem ostatecznym beneficjentem nie jest uczeń, a pracownik i nie jest on wynagrodzeniem za pracę na rzecz uczniów.. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta strona zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W szczególności dotyczy to oceny wydatków poniesionych na wynagrodzenia pracowników. Naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. wynika z braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji oraz zaniechania dokonania wnikliwej analizy materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 35 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 236 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że wydatki rozliczone z dotacji nie były wydatkami bieżącymi szkoły i tym samym dotacje uznane za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem odwołującej się strony postępowanie organu godzi w jej interes, bowiem z decyzji nie wie ona na jakiej podstawie organ doszedł do wniosku, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności odwołało się do art. 60 pkt 1 oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, wskazując, że brak jest definicji legalnej pojęcia: "dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Przyjmuje się jednak, że oznacza ono wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji. Organ odwoławczy zaakcentował przy tym, że z uwagi na szczególny charakter przyznanej dotacji oświatowej, przede wszystkim na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów potwierdzających, że poniesione wydatki, tak co do rodzaju, jak wysokości, miały bezpośredni związek z celem przyznanej dotacji i odnosiły się do uprawnionego ucznia. Organ odwoławczy przytoczył następnie treść art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. 2023 poz. 900 ze zm.) akcentując, że w świetle art. 35 ust. 2 pierwszej z powołanych ustaw przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, a wyjaśniając pojęcie "wydatki bieżące" należy kierować się treścią art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w którym przyjęto, że przez wydatki bieżące jednostek samorządu terytorialnego rozumie się wydatki niebędące wydatkami majątkowymi. Przywołując powyższe przepisy organ odwoławczy zaznaczył, że rozpatrywana sprawa dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w katalogu zadań, jakie mogą być finansowane z dotacji oświatowej nie mieszczą się wydatki na finansowanie: ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w łącznej kwocie 4.197,48 zł brutto, wypłaty pracownikom niepedagogicznym premii i nagród w wysokości 67.022,09 zł brutto, nagród jubileuszowych w wysokości 13.952,49 zł brutto oraz odprawy emerytalnej w wysokości 6.660 zł brutto. Odnosząc się do finansowania z dotacji oświatowej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie ma ona związku z wykonywaną pracą. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium odwołało się do art. 171 Kodeksu pracy, który przewiduje świadczenie w postaci ekwiwalentu za urlop w przypadku ustania stosunku pracy, gdy nie został wykorzystany należny urlop w trakcie trwania stosunku pracy. Zaakcentowało też ono, że świadczenie takie nie jest składnikiem wynagrodzenia i nie odnosi się do pracy, gdyż należne jest w związku z ustaniem stosunku pracy oraz zaprzestaniem świadczenia pracy. W odniesieniu do sfinansowania z dotacji oświatowej wypłaty pracownikom niepedagogicznym premii i nagród w wysokości 67.022,09 zł brutto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że wynagrodzenia dla pracowników, które mogą być sfinansowane z dotacji oświatowej, i wypłacana im premia nie są tożsamymi należnościami, zwłaszcza w sytuacji braku wyjaśnienia jak konkretnie kalkulowane są premie i w związku z jakimi okolicznościami są wypłacane. Nie wystarczy przy tym, aby można było uznać nagrody za składnik wynagrodzenia wypłacany w związku z procesem kształcenia, wychowania czy opieki realizowanym w placówce oświatowej, przewidzenie utworzenia funduszu nagród w odpowiednim regulaminie. Zakwestionowane premie (nagrody) miały charakter motywacyjny i wypłacane były za efektywnie przepracowany czas, a tym samym stanowią w istocie przysporzenie majątkowe dla pracowników. Przestrzeganie czasu pracy stanowi zaś, zgodnie z treścią art. 100 § 2 pkt 1 Kodeksu pracy, jeden z podstawowych obowiązków pracownika i nie stanowi realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Wypłacana z tego tytułu premia nie powinna być zatem finansowana z dotacji. Kwestionując dopuszczalność finansowania z dotacji oświatowej nagród jubileuszowych, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wypłata nagrody jubileuszowej pozostaje wyłącznie w związku z osiągnięciem pewnego stażu zakładowego i nie stanowi dodatku do wynagrodzenia, zaś jej wypłacanie nie ma charakteru obowiązkowego. Inaczej byłoby w sytuacji, gdyby przepisy wewnątrzzakładowe warunkowały uzyskanie nagrody od spełnienia wymagań związanych z realizacją zadań kształcenia, wychowania i opieki. Brak możliwość sfinansowania z dotacji oświatowej odprawy emerytalnej wynika z tego, że wskazany wydatek nie ma związku z działalnością dydaktyczną, opiekuńczą lub wychowawczą szkoły oraz nie stanowi formy wynagrodzenia za wykonywanie pracy przez nauczyciela bezpośrednio na rzecz uczniów. Odprawa emerytalna, analogicznie jak ekwiwalent za niewykorzystany urlop nie jest składnikiem wynagrodzenia i nie odnosi się do pracy, gdyż należna jest w związku z ustaniem stosunku pracy oraz zaprzestaniem świadczenia pracy i nie jest przewidziana jako wynagrodzenie pracownika przysługujące za świadczoną pracę. Odprawa emerytalna służy wyłącznie pracownikowi i oraz nie stanowi wynagrodzenia za pracę wykonaną na rzecz uczniów. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji nie miał natomiast racji twierdząc, że z art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wynika, iż w szkole może być tylko jedna osoba wykonująca obowiązki dyrektora. O ile jest to uzasadnione racjonalne i funkcjonalnie, obowiązki kierującego jednostką może pełnić więcej niż jedna osoba, a ich wynagrodzenie może być wówczas sfinansowane z dotacji oświatowej Analizując materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że zakres zadań i czynności wykonywanych przez dyrektorów na rzecz szkoły mieścił się w ramach działań zmierzających do realizacji celów działania szkoły, w tym opisanych w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, zwłaszcza że wynikał ze statutu, zaś organ nie kwestionował faktu pełnienia stanowiska dyrektora do spraw oświatowych przez wskazaną osobę, jak i wypłaty wynagrodzenia z tego tytułu. Wg organu odwoławczego Prezydent Miasta błędnie zakwestionował możliwość sfinansowania z dotacji oświatowej dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Zdaniem Kolegium nie jest ono innym świadczeniem związanym z pracą, ale rodzajem premii, wypłacanej na podstawie ustalonego z reguły w układzie zbiorowym regulaminu, odzwierciedlającego ilość pracy mierzonej liczbą przepracowanego czasu, podobnie jak dodatek stażowy. Pośrednio dodatkowe wynagrodzenie roczne nawiązuje do kryteriów, od których zależy "bieżące" wynagrodzenie, ponieważ stanowi procent tego wynagrodzenia. Dodatkowe wynagrodzenie roczne jest zatem wynagrodzeniem w ścisłym znaczeniu tego słowa, odpowiadającym kryteriom z art. 78 Kodeksu pracy. Jest więc ono składnikiem wynagrodzenia. W związku z tym należy przyjąć, iż organ prowadzący mógł z kwoty dotacji pokrywać wszelkie elementy wynagrodzenia swoich pracowników, w tym także dodatkowe wynagrodzenie za pracę. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko strony, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest bardzo ogólnikowe i nie przekonywujące, a jako takie nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnośnie do odsetek od dotacji podlegających zwrotowi, Kolegium zwróciło uwagę, że skoro na gruncie ustawy - Ordynacja podatkowa nie ma przepisu uprawniającego organ do orzekania o odsetkach wraz z deklaratoryjnym określeniem wysokości zobowiązania podatkowego, to tym samym nie ma unormowania, które co do orzekania o odsetkach mogłoby podlegać odpowiedniemu zastosowaniu w przypadku deklaratoryjnego orzeczenia o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości albo wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ prowadzący zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w kwocie 91.832,06 zł oraz w części nakazującej dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. do kwoty 91.832,06 zł wraz z odsetkami. W skardze organ prowadzący zarzucił naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że organ prowadzący szkołę nie mógł sfinansować z otrzymanej w 2022 r. dotacji oświatowej zakwestionowanych kosztów na wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, odpraw emerytalnych i nagród jubileuszowych, podczas gdy w rzeczywistości stanowiły one wydatek bieżący wynikający w znacznej mierze z przepisów Kodeksu pracy będąc wynagrodzeniem za pracę, który mógł być sfinansowany z otrzymaną dotacją oświatową oraz nagród wypłaconych pracownikom w 2022 r. w kwocie 67.022,09 zł jako nie związanych z pracą na rzecz placówki i realizowanymi w niej zadaniami oświatowymi, tj. kształceniem, wychowaniem lub opieką, podczas gdy sam organ stwierdza, że miały one charakter motywacyjny, przysługiwały za efektywnie przepracowany czas w placówce i przekładały się na jakość realizowanych przez nią zadań edukacyjnych i wychowawczych w nowoczesnych i bezpiecznych warunkach; 2) art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez fakt, iż w toku postępowania organ prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, ponieważ stosował w sposób wybiórczy przepisy prawa, nie biorąc pod uwagę, że są inne, korzystniejsze dla strony rozstrzygnięcia sądowe, np. w zakresie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop; 3) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji w odniesieniu do wydatku poniesionego na ekwiwalent za niewykorzystany urlop oraz dodatkowe wynagrodzenia wynikające z regulaminu wynagradzania; 4) art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 236 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych poprzez dokonanie przez organ odwoławczy błędnej wykładni i przyjęcie, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop nie ma charakteru wynagrodzenia za pracę wypłacanego po ustaniu zatrudnienia; 5) art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie, że przepis ten nie zezwala na finansowanie wynagrodzeń pracowników wynikających z umowy o pracę lub określonych w wewnętrznych przepisach regulujących zasady wynagradzania pracowników szkoły. Formułując wskazane zarzuty skarżący domagał się uchylenia pkt 2 i 3 decyzji oraz zobowiązania organu odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób rozstrzygnięcia sprawy poprzez uznanie, że w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. skarżący w całości wykorzystał dotację zgodnie z jej przeznaczeniem. W uzasadnieniu skarżący podnosił, że rozliczenie dodatkowych wynagrodzeń pracowników ze środków przyznanej dotacji zostało podyktowane faktycznym i wyłącznym świadczeniem pracy na rzecz Szkoły oraz uczniów w zakresie edukacji, wychowania, bezpieczeństwa i opieki. Premie przyznawane były za efektywną pracę dla placówki zwiększającą jej efektywność, konkurencyjność na rynku, sprawność działania, a tym samy większą przystępność dla uczniów, możliwość zdobywania przez nich wiedzy w nowoczesnych i bezpiecznych warunkach, a nagrody jubileuszowe wprost odnosiły się do stażu pracy premiując doświadczoną kadrę. Nagroda oraz nagroda jubileuszowa, jeśli przewidują je przepisy płacowe obowiązujące w szkole, stanowią składniki wynagrodzenia za pracę. W związku z tym składniki te należy uwzględniać przy finansowaniu wynagrodzenia pracownika z dotacji oświatowej. Również, wbrew ocenie Kolegium, skarżący uważa, że kwota wydatkowana na ekwiwalent za niewykorzystany urlop pracownika stanowi dotację wykorzystaną na cele określone w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Jest wydatkiem bieżącym bowiem nie mieści się w kategoriach wymienionych w art. 236 ustawy o finansach publicznych, jako wydatki majątkowe. Mieści się natomiast w kategorii "świadczenia na rzecz osób fizycznych", zaliczonego do kategorii wydatków bieżących w art. 236 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy. Oczywiste jest też, że niewykorzystany urlop przekładał się na pracę na rzecz szkoły osób, którym został wypłacony ekwiwalent. Podsumowując skarżący stwierdził, że przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wobec ich niejasności, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, powinny być tak wykładane, aby uwzględnić ich wykładnię celowościową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie z kolei do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub części następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jak zaś stanowi § 3. powołanego artykułu, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., które nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, także niepodniesione w skardze, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków skargi, jednak w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, określiło wysokość dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. w wysokości 91.832,06 zł i nakazało jej zwrot wraz z odsetkami, liczonymi jak od zaległości podatkowych w terminie 14. dni od dnia doręczenia decyzji. Zdaniem organu odwoławczego w katalogu wydatków, jakie zgodnie z treścią art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych mogą być sfinansowanie z dotacji przekazywanej organowi prowadzącemu placówkę oświatową, nie mieszczą się: ekwiwalent za niewykorzystany urlop w kwocie 4.197,48 zł, wypłaty premii i nagród pracownikom niepedagogicznym w wysokości 67.022,09 zł oraz wypłaty premii jubileuszowej w kwocie 13.952,49 zł, a także odprawa emerytalna w kwocie 6.660 zł. Sfinansowanie wskazanych wydatków z dotacji oświatowej oznacza zatem wykorzystanie jej niezgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca stoi natomiast na stanowisku, zgodnie z którym wszystkie zakwestionowane wydatki, jako wydatki rzeczowe służące realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, mogły zostać sfinansowane z otrzymanej dotacji. Orzeczenie o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i nakazania jej zwrotu jest zatem niezgodne z prawem. Mając na uwadze takie stanowisko organu odwoławczego i skarżącego należy zauważyć, że środki publiczne przekazywane w formie dotacji oświatowej organowi prowadzącemu placówkę oświatową, mogą służyć finansowaniu jedynie określonych wydatków ponoszonych przez ten organ związku z prowadzeniem takiej placówki. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, wskazane dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na: a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce do określonej w tym przepisie wysokości w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy; aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami; 2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach, c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania. Jak wynika z ustępu 2. tego artykułu, przez wydatki bieżące należy rozumieć wydatki, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Powołany przepis stanowi zaś, że przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Wydatki majątkowe, zgodnie z ustępem 4. obejmują: inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Wydatki wskazane w powołanym wyżej przepisie ustawy o kierujących pojazdami dotyczą natomiast badań psychologicznych kandydatów do szkoły ponadpodstawowej lub uczniów szkoły ponadpodstawowej, prowadzącej kształcenie w zawodzie, dla którego podstawa programowa kształcenia w zawodzie szkolnictwa branżowego przewiduje przygotowanie do uzyskania umiejętności kierowania pojazdem silnikowym w zakresie prawa jazdy kategorii C lub C+E; Z kolei art. 10 w ustępie 1 ustawy – Prawo oświatowe wymienia następujące zadania organu prowadzącego placówkę oświatową, które zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, mogą być finansowane dotacją: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; 7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z treścią art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15. dni od dnia stwierdzenia tej okoliczności. Jak zaś wynika z art. 60 tej ustawy, kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach w niej określonych są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że skarżący jako organ prowadzący niepubliczną placówkę oświatową, wydatkował część dotacji na sfinansowanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy należnego pracownikowi, z którym ustał stosunek pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prezentuje pogląd, iż ekwiwalent za niewykorzystany urlop nie ma związku z wykonywaną pracą. Wynika to, zdaniem Kolegium z treści art. 171 Kodeksu pracy, który przewiduje świadczenie w postaci ekwiwalentu za urlop w przypadku ustania stosunku pracy, gdy nie został wykorzystany należny urlop w trakcie trwania stosunku pracy. Świadczenie takie, jak uważa organ odwoławczy, nie jest zatem składnikiem wynagrodzenia i nie odnosi się do pracy, gdyż należne jest w związku z ustaniem stosunku pracy oraz zaprzestaniem świadczenia pracy. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie jest nietrafne. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 161 Kodeksu pracy pracodawca jest obowiązany udzielić pracownikowi urlopu w tym roku kalendarzowym, w którym pracownik uzyskał do niego prawo. Zgodnie natomiast z art. 171 § 1 Kodeksu pracy w przypadku niewykorzystania przysługującego urlopu w całości lub w części z powodu rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy pracownikowi przysługuje ekwiwalent pieniężny. Prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub części urlop wypoczynkowy powstaje zatem w dniu rozwiązania umowy o pracę, czyli zdarzenia uniemożliwiającego realizację prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze. Prawo do ekwiwalentu jest więc prawem pochodnym od prawa do urlopu. W sytuacji, gdy ze względu na ustanie stosunku pracy nie jest możliwe wykorzystanie przez pracownika prawa do urlopu, pracodawca jest zobowiązany do wypłaty ekwiwalentu. Obowiązek ten wynika ze stosunku pracy i jest ściśle związany z wykonywaniem przez pracownika pracy w czasie, w którym stosunek pracy istniał. Oceniając dopuszczalność sfinansowania z dotacji ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zdaniem Sądu uwzględnić należy pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II BU 1/14, zgodnie z którym prawo do płatnego urlopu stanowi należność (wynagrodzenie) za świadczoną poprzednio pracę, gdy się weźmie pod uwagę, że na podstawie art. 172 Kodeksu pracy za czas urlopu pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Dotyczy to również ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, wypłacanego po ustaniu zatrudnienia. Oznacza to, że ekwiwalent wypłacony pracownikowi z tytułu należnego i niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, stanowi przychód podlegający obowiązkowi składkowemu, tj. podlega składce na ubezpieczenie społeczne, a więc wpływa na przychód pracownika. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ma charakter wynagrodzenia za pracę. Skoro zaś przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przewiduje finansowanie ze środków przekazywanych w formie dotacji oświatowej wydatków bieżących placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę, należy uznać, że zakwestionowany przez organ odwoławczy wydatek na sfinansowanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w związku z ustaniem stosunku pracy mieści się w normie powyższego przepisu, jako związany z realizacją zadań placówki oświatowej. Trudno bowiem byłoby przyjąć, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop, który jak już wskazano wyżej stanowi w istocie wynagrodzenie za świadczoną wcześniej pracę, związaną z realizacją zadań szkoły, czego organy nie kwestionują, nie może być sfinansowany z dotacji, natomiast wynagrodzenie za pracę już tak. Formułując powyższą ocenę Sąd podziela stanowisko wyrażane już przez tut. Sąd, zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1849/22. Sąd podziela natomiast stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące niedopuszczalności sfinansowania ze środków przekazanych w formie dotacji odprawy emerytalnej. Zdaniem Sądu brak możliwości finansowania dotacją oświatową tego rodzaju wydatków organu prowadzącego placówkę oświatową wynika z charakteru analizowanego świadczenia. Nie budzi bowiem wątpliwości, że odprawa emerytalna nie została wprost wskazana w przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz ustawy – Prawo oświatowe, jako wydatek, na który może być przeznaczona dotacja oświatowa. Odprawa emerytalna, w ocenie Sądu, nie ma również charakteru wynagrodzenia za pracę osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę, które, jak wprost wynika z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, może być sfinansowane dotacją oświatową. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 921 § 1 Kodeksu pracy, pracownikowi spełniającemu warunki uprawniające do renty z tytułu niezdolności do pracy lub emerytury, którego stosunek pracy ustał w związku z przejściem na rentę lub emeryturę, przysługuje odprawa pieniężna w wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, zaś Sąd to stanowisko podziela, że odprawa emerytalna i rentowa ma charakter świadczenia socjalnego, a jej celem jest ułatwienie pracownikowi przystosowania się do nowych warunków życiowych związanych z przejściem na emeryturę lub rentę. Odprawa emerytalna nie ma właściwości stricte wynagrodzeniowych, a zaliczana jest do innych świadczeń związanych z pracą (por. K.W. Baran red., Kodeks pracy. Komentarz. Tom I. Art. 1-93, wyd. VI, SIP LEX oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II PK 109/09). Związek odprawy emerytalnej z pracą polega więc tylko na tym, że przysługuje ona ze względu na przejście na emeryturę lub rentę w związku z ustaniem stosunku pracy. Odnosząc się do zakwestionowania przez organ odwoławczy dopuszczalności finansowania środkami dotacji oświatowej premii i nagród zauważyć trzeba, że powołane wyżej ustawy, tj. ustawa o finansowaniu zadań oświatowych oraz ustawa – Prawo oświatowe nie przewidują wprost takiej możliwości. Wynika z nich natomiast, że dotacja oświatowa jest przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań placówek oświatowych i może być wykorzystania wyłącznie na m.in. pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na wynagrodzenie osób fizycznych, a także na sfinansowanie określonych wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego. Pogląd co do uznania, że wypłata pracownikom tego rodzaju świadczeń nie może być finansowana dotacją oświatową ma oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Np. w wyroku z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 1540/22, Sąd ten stwierdził, że zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących placówki, winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Wprost natomiast, jak wskazano wyżej, powołane ustawy przewidują dopuszczalność finansowania dotacją oświatową wynagrodzenia osoby fizycznej. W związku z tym należy uwzględnić, że w orzecznictwie tak Sądu Najwyższego, jak sądów powszechnych przyjęto, że świadczenie pieniężne nazwane w zakładowych przepisach płacowych, albo w umowie o pracę, "premią uznaniową", wypłacane pracownikowi systematycznie, w regularnych odstępach czasu, za zwyczajne wykonywanie obowiązków służbowych, więc w szczególności za sumienne i staranne wykonywanie pracy, na które to obowiązki wskazuje art. 100 Kodeksu pracy, w oderwaniu od przesłanek nagrody określonych w art. 105 tego kodeksu, jest składnikiem wynagrodzenia za pracę. Oznacza to, że pracownikowi przysługuje roszczenie o jego wypłatę. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1771/20, nawet przy użyciu w regulaminie wynagradzania nazwy "premia uznaniowa" należy odróżnić premię od nagrody. Jeżeli bowiem "premia uznaniowa" wypłacana jest systematycznie i ujmowana jako składnik wynagrodzenia za pracę, jest premią a nie nagrodą Jeśli więc premia stanowi stały, systematycznie wypłacany składnik wynagrodzenia osoby realizującej cele działalności placówki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy założeniu że jej uzyskanie zależne jest od osiągnięcia dodatkowych, określonych przez pracodawcę założeń związanych z realizacją celów szkoły, zwłaszcza, gdy jej wypłata jest zapisana w umowie o pracę a pracownikowi przysługiwałoby roszczenie o jej zapłatę, to ten element wynagrodzenia może być sfinansowany z dotacji oświatowej, w granicach wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Jeżeli natomiast wypłacane premie takiego celu nie realizowałyby, stanowiąc w istocie przysporzenie majątkowe dla pracowników, bez wykazanego uzasadnienia, nawiązującego do wykonywania obowiązków pracownika pozostających w związku z realizacją celów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, wypłacane świadczenia nie mogą być finansowane ze środków przekazywanych organowi prowadzącemu placówkę oświatową w formie dotacji. Zaznaczyć należy, jak przyjął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II PSK 186/21, że o charakterze świadczenia, tj. czy jest ono premią, czy nagrodą decyduje to, czy odpowiednie akty prawne przewidują z góry skonkretyzowane i zobiektywizowane, a zatem podlegające weryfikacji, przesłanki nabycia prawa do świadczenia lub przesłanki prowadzące do jego pozbawienia albo obniżenia, czy też nie. W pierwszym przypadku świadczenie ma charakter premii, której pracownik może dochodzić od pracodawcy, wykazując spełnienie przesłanek nabycia prawa. Natomiast świadczenie ma charakter nagrody, gdy pracodawca w zakresie przyznania świadczenia dysponuje pewnym zakresem swobody co do jego przyznania. Nagroda nie jest więc uzależniona od dopełnienia przez pracownika konkretnego warunku, a jej przyznanie stanowi konsekwencję wzorowego wypełniania obowiązków pracowniczych. Mieć także należy na względzie, że wynagrodzenie, które może być finansowane środkami dotacji oświatowej, należy się pracownikowi za zwykłe, normalne, wykonywanie obowiązków pracowniczych wskazanych w treści art. 100 § 1 Kodeksu pracy, czyli w szczególności za sumienne i staranne wykonywanie pracy. Natomiast nagrody są świadczeniami wyjątkowymi, które mogą być przyznawane za to, co wykracza poza katalog czynności, do których pracownik zobowiązał się nawiązując stosunek pracy, a więc za to, co przekracza jego zwyczajne obowiązki. Zatem ze swej istoty nagrody nie mogą dotyczyć wszystkich albo większej liczby pracowników zatrudnionych u danego pracodawcy. Świadczenia o charakterze tak rozumianych nagród nie mogą więc być sfinansowane z dotacji oświatowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 1540/22). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że wypłata nagrody jubileuszowej pozostaje wyłącznie w związku z osiągnięciem przez pracownika pewnego stażu zakładowego. Jeśli więc nie stanowi ona dodatku do wynagrodzenia, zaś jej wypłacanie nie ma charakteru obowiązkowego, nie może być sfinansowana ze środków przekazywanych organowi prowadzącemu w formie dotacji oświatowej. Ma także rację Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdząc, że gdyby przepisy wewnątrzzakładowe warunkowały uzyskanie przez pracownika świadczenia ze strony pracodawcy od spełnienia wymagań związanych z realizacją zadań kształcenia, wychowania i opieki, wówczas mogłoby być one finansowane dotacją oświatową. To słuszne w świetle przepisów art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych założenie nie zostało jednak przez Kolegium zastosowane do oceny możliwości pokrycia środkami z dotacji oświatowej świadczeń wypłacanych pracownikom przez organ prowadzący jako premie. Podkreślić należy, że nie nazwa wypłacanego świadczenia, ale jego charakter ma decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności pokrycia wynikających z niego wydatków dotacją oświatową. Jeśli bowiem zobiektywizowane warunki jego przyznania, z czym powiązane jest uprawnienie pracownika do otrzymania świadczenia, nawiązują do realizacji zadań placówki oświatowej, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, wynikające z niego wydatki organu prowadzącego mogą zostać sfinansowane ze środków dotacji. Nie podważa takiej możliwości uzależnienie wypłaty świadczenia od warunku wypełniania obowiązków pracownika wynikających z art. 105 Kodeksu pracy, jeśli jak argumentuje skarżący, warunek ten nawiązuje wprost do realizacji zadań placówki oświatowej, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób dostateczny, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze poddało wszechstronnej analizie zakwestionowane wydatki na finansowanie świadczeń nazwanych premiami z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów. Nie tracąc z pola widzenia obowiązków organu prowadzącego wykazania wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, należy jednak uwzględnić także konieczność realizacji obowiązków organu prowadzącego postępowanie wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego uregulowanych w przepisach art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady prowadzenia postępowania w sposób niepodważający zaufania do władzy publicznej oraz zasady informowania stron. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wynika z nich przede wszystkim obowiązek wszechstronnego rozważenia, i przedstawienia tych rozważań w uzasadnieniu decyzji, charakteru świadczeń nazywanych premią, wypłacanych pracownikom przez organ prowadzący z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. Ze wskazanych wyżej powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie w sprawie zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, obejmujących uiszczony wpis, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem, znajduje uzasadnienie w treści art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).