I SA/Lu 282/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (sprawozdawca), Sędziowie NSA Anna Kwiatek, WSA Andrzej Niezgoda, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej po rozpatrzeniu zażalenia Z. R. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. z dnia [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi wobec strony postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu [...] przez Wojewodę, obejmującego karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w kwocie należności głównej 50.000 zł wraz z odsetkami. W celu ściągnięcia ww. należności Naczelnik Urzędu Skarbowego zawiadomieniem z dnia [...] dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w Banku [...] S.A. Zawiadomienie to zostało doręczone bankowi w dniu [...]. Natomiast odpis ww. zawiadomienia wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostały doręczone na adres strony również w dniu [...]. Następnie organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia [...] dokonał zajęcia wierzytelności pieniężnej z tytułu nadpłaty podatku dochodowego od osób fizycznych za 2008 r. Odpis ww. zawiadomienia został doręczony na adres strony w dniu [...]. W dniu [...] do Urzędu Skarbowego wpłynęło pismo strony zatytułowane "zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego". Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego, po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w tym zakresie, oddalił zgłoszone zarzuty. W dniu [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego w Banku Spółdzielczym. Następnie w dniu [...] zajął ruchomość w postaci samochodu osobowego Citroen C5. W dniu [...] do Urzędu Skarbowego wpłynęło pismo strony zatytułowane "zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej", w którym podnosząc zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, wniesiono o zwolnienie spod egzekucji zajętego samochodu i uchylenie zajęcia oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutu. Postanowieniem z dnia [...] organ egzekucyjny zarzuty oddalił z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Natomiast postanowieniem z dnia [...], po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w tej sprawie, odmówił zwolnienia z egzekucji samochodu marki Citroen C5. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie o odmowie zwolnienia z egzekucji zajętego samochodu. W dniu [...] organ egzekucyjny dokonał w drodze licytacji sprzedaży zajętego samochodu marki Citroen C5. W dniu [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia nadpłaty w podatku dochodowym za 2010 r. Zawiadomieniem z dnia [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia nadwyżki VAT naliczonego nad należnym. W dniu [...] do Urzędu Skarbowego wpłynęło pismo strony z dnia [...] zatytułowane "oświadczenie". W przedmiotowym piśmie strona wskazała między innymi, że wystawiony przez Wojewodę tytuł jest niezgodny z prawem. Nie ma on podstaw prawnych, gdyż nie ma wyroku sądowego skazującego na karę pieniężną w kwocie 50.000 zł. Według strony niezasadne jest naliczenie kary za cały budynek, podczas gdy w trakcie kontroli stwierdzono, że tylko część budynku była użytkowana. Pismo to zostało zakwalifikowane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego jako zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...], organ egzekucyjny odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzeniu zarzutów. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zarzuty były już przedmiotem prowadzonego postępowania: postanowieniem z dnia [...] oddalił zgłoszone zarzuty. Ponowne zaś ich rozpatrzenie jest niedopuszczalne, gdyż w toku postępowania egzekucyjnego zarzuty wnosi się tylko raz. W wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, decydujące znaczenie ma prawidłowość zakwalifikowania przedmiotu sprawy, objętej pismem z dnia [...] zatytułowanym "oświadczenie" i skierowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego. Po analizie treści pisma z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej uznał, iż intencją strony było wyrażenie swojego sprzeciwu wobec dokonanego przez organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia [...] zajęcia nadpłaty w VAT. W przedmiotowym piśmie strona wskazała, iż w związku z otrzymanym zawiadomieniem z dnia [...] nie wyraża zgody na przekazanie swoich pieniędzy dla Wojewody. Organ zauważył, że wprawdzie w dalszej części pisma podniesiono argumenty mogące wskazywać, że są to zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (wystawiony przez Wojewodę tytuł jest niezgodny z prawem, gdyż nie ma on podstaw prawnych z uwagi na brak wyroku sądowego skazującego na karę pieniężną w kwocie 50.000 zł, niezasadne jest naliczenie kary za cały budynek, podczas gdy w trakcie kontroli stwierdzono, że tylko część budynku była użytkowana) jednakże dokładna analiza tego pisma w kontekście sprawy przemawia zdaniem organu za tym, aby zakwalifikować wystąpienie strony jako odpowiedź na dokonane przez organ egzekucyjny zajęcie. Wobec powyższego Dyrektor Izby Skarbowej uznał, iż zakwalifikowanie przedmiotowego pisma przez Naczelnika Urzędu Skarbowego jako zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ich rozpatrzenia jest nieprawidłowe. Dyrektor Izby Skarbowej podkreślił, że w takiej sytuacji, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W skardze na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] strona zarzuciła rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 159 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. jak również o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o wymierzeniu kary w wysokości 50000 zł. Skarżący wniósł także o zaprzestanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) nie tylko niezgodnie z prawem określił wysokość kary w wysokości 50.000 zł zamiast 5.000 zł ale nałożył ją bez podstawy prawnej. Niezależną od powołanych już wniosków podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia jest według skarżącego fakt, iż PINB nałożył karę za samowolę użytkową w odniesieniu do całego obiektu, podczas gdy użytkowana była jedynie część masarni. Jak zaznaczył skarżący część obiektu przeznaczona pod ubojnię nie była i nie jest użytkowana do dnia dzisiejszego, gdyż jest w stanie surowym. Kara powinna zatem zostać wymierzona proporcjonalnie do części budynku, w stosunku do której dopuszczono się samowoli użytkowej. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. W ocenie skarżącego postanowienie nakładające na niego karę w wysokości 50.000 zł zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 54, art. 55 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Masarnia została przez PINB bezpodstawnie i nieprawidłowo zakwalifikowana do XVIII kategorii obiektów budowlanych, a według niego jest to budynek produkcyjny, służący gospodarce rolnej, zatem należało go zakwalifikować jako obiekt budowlany kategorii II. Zdaniem skarżącego skoro dla obiektów budowlanych kwalifikowanych do II kategorii nie jest przewidziany obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to należy uznać, że brak jest podstawy prawnej do nakładania kary z tytułu przystąpienia do jego użytkowania bez uzyskania takiego pozwolenia, tym bardziej, że do użytkowania części masarni przystąpił na podstawie prawidłowo dokonanego zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej wydane na skutek zażalenia złożonego przez skarżącego na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji uchylił ww postanowienie i umorzył postępowanie w sprawie. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżący w skardze jako przedmiot zaskarżenia wskazał postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa, jednak w uzasadnieniu skargi zawarł zarzuty jedynie dotyczące stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., wymierzającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w kwocie 50.000 zł oraz działania samego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Kwestionowanie zasadności postanowienia o nałożeniu kary na etapie postępowania egzekucyjnego jest spóźnione i nie może odnieść zamierzonego skutku. Na etapie postępowania egzekucyjnego nie bada się zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W zaskarżonym postanowieniu Dyrektor Izby Skarbowej nie mógł rozstrzygać o zasadności i prawidłowości decyzji nakładającej na skarżącego karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego. W postępowaniu egzekucyjnym brak jest instrumentów prawnych umożliwiających kwestionowanie zasadności wydania rozstrzygnięcia stanowiącego tytuł wykonawczy. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skarg stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd podziela stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej, że w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony podstawowym obowiązkiem organu jest prawidłowe określenie treści zgłoszonego żądania, bowiem wyznacza ona stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu przedmiotowego postępowania. Organ administracji publicznej jest związany tym żądaniem i nie jest władny do zmiany zarówno kwalifikacji prawnej żądania strony jak i jego zakresu (por. wyroki NSA: z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11, CBOSA; z z 07.05.2010 r., I OSK 214/2010, CBOSA; z 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; a także wyroki WSA: z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10, CBOSA; z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07, CBOSA). Stosownie do norm regulujących wszczęcie postępowania (art. 61 oraz art. 63 § 2 k.p.a.), zakres żądania strony, identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony. Natomiast wskazana w podaniu podstawa prawna, dla organu rozpoznającego ów wniosek, nie ma – w zasadzie – charakteru determinującego. (por.: wyrok NSA z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11; wyrok WSA z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10; wyrok WSA z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07 – orzeczenia dostępne w CBOSA). Sumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że organ wiążą granice danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych przedstawionych przez wnioskodawcę, odczytanych przez pryzmat dających się ustalić na podstawie całej treści pisma intencji autora. Dyrektor Izby Skarbowej w postępowaniu zażaleniowym ocenił pismo skarżącego z dnia [...], nazwane przez niego "Oświadczeniem", które organ egzekucyjny zakwalifikował jako zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze jego treść oraz akta sprawy, a także zarzuty przedstawione z zażaleniu uznał, że w piśmie tym skarżący wyraził swój sprzeciw wobec dokonanego przez organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia [...] zajęcia nadpłaty w VAT. W ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy kwalifikacji pisma skarżącego z dnia [...] jest prawidłowa. Organ właściwie odczytał intencje skarżącego i zasadnie uznał, że nie są to zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W "Oświadczeniu" skarżący wskazuje bowiem, że w związku z otrzymanym zawiadomieniem z dnia [...], nie wyraża zgody na przekazanie swoich pieniędzy dla Wojewody. Pismo to jest więc reakcją na dokonane zajęcie i zawiera sprzeciw wobec realizacji tego zajęcia poprzez przekazanie pieniędzy wierzycielowi. Zakwalifikowanie przedmiotowego pisma przez organ egzekucyjny jako zarzuty zgłoszone w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym i wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ich rozpatrzenia było nieprawidłowe. Przepisy k.p.a a także przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują możliwości podważenia czynności egzekucyjnych poprzez nie wyrażenie zgody na przekazanie zajętych wierzytelności na rzecz wierzyciela. Pismo skarżącego nie mogło zainicjować postępowania administracyjnego w tym zakresie, zasadnie więc organ odwoławczy uchylił postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Z tych powodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).