I SA/Lu 332/22

Dnia 7 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na czynność Prezydenta Miasta Chełm w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za kwiecień 2022 r. postanawia: odrzucić skargę Sygn. I SA/Lu 332/22 UZASADNIENIE C. spółka z o. o. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na czynność Prezydenta Miasta Chełm w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za miesiąc kwiecień 2022 r. Skarga datowana na dzień 25 maja 2022 r. została złożona za pośrednictwem Prezydenta Miasta Chełm dnia 31 maja 2022 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności wypłaty zaniżonej dotacji oświatowej w miesiącu kwietniu 2022 r. oraz uznanie obowiązku wypłaty przez organ na rzecz skarżącej dotacji we właściwej kwocie, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z art. 43 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dotacja wypłacana jest do ostatniego dnia danego miesiąca z tym, że część za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego. Zatem w ocenie skarżącej dotacja za kwiecień 2022 r. powinna zostać wypłacona w całości do 30 kwietnia 2022 r., co oznacza, iż skargę uznać należy za złożoną w terminie. Skarżąca zwróciła uwagę, że orzecznictwo sądów administracyjnych odrzuca skargi na czynność wypłaty zaniżonej dotacji przyjmując, iż czynność polegająca na samej wypłacie środków pieniężnych z tytułu dotacji, czyli jedynie czynność techniczna – nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skarżąca rozwinęła także argumentację w zakresie niesłusznego zaniżenia wypłaconej za przedmiotowy miesiąc dotacji. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Chełm wniósł o odrzucenie skargi ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego w zakresie będącym przedmiotem skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Do odpowiedzi załączony został wydruk transakcji, z którego wynika, że w dniu 28 kwietnia 2022 r. na rachunek bankowy Szkoły Policealnej C. wykonany został przelew kwoty 31.000,65 zł tytułem dotacji za miesiąc kwiecień 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy zaznaczyć, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza ustalenie, czy skarga jest dopuszczalna i czy została wniesiona z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych przewidzianych przez przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przedmiotowej sprawie skarżąca zakwestionowała czynność Prezydenta Miasta Chełm polegającą na wypłacie dotacji oświatowej w zaniżonej w jej ocenie wysokości. Stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm., dalej u.f.z.o.), niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 34 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15 - 21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Zgodnie zaś z art. 47 u.f.z.o., czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15 - 21, art. 25, art. 26, art. 28 - 32 i art. 40 - 41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15 - 21, art. 25, art. 26, art. 28 - 32 i art. 40 - 41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności analizy wymagała kwestia dopuszczalności skargi. W tym zakresie organ wniósł w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi, twierdząc, iż zaskarżona czynność, związana z wypłatą środków pieniężnych, nie jest objęta treścią art. 47 u.f.z.o., a w związku z tym nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Podobną interpretację przyjęła w skardze skarżąca, dodając, iż składa powyższą skargę z ostrożności procesowej, aby móc skorzystać z dyspozycji art. 1991 Kodeksu postępowania cywilnego. Odnosząc się w tym zakresie do stanowiska skarżącej Sąd zwraca uwagę, iż w związku ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego, badanie właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania dokonywane jest przez sąd z urzędu, a wynik tego badania nie zależy od woli stron postępowania sądowoadministracyjnego, ale ma charakter obiektywny i dokonywane jest w oparciu o analizę przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał skargę za dopuszczalną i podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Wskazać należy, że w art. 47 u.f.z.o. wymieniono podlegające kontroli sądu administracyjnego czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż u.f.z.o. reguluje obecnie materię, która przed reformą systemu oświaty przeprowadzoną w 2017 r. uregulowana była w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Do końca 2016 r. spory o dotacje oświatowe podlegały rozpoznawaniu przez sądy powszechne i dominowało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 lipca 2017 r. II CSK 773/16, z 11 maja 2018 r. II CSK 477/17, z 3 stycznia 2007 r. IV CSK 312/06, z 27 marca 2019 r. V CSK 101/18, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z 13 grudnia 2019 r. I GSK 2128/19, z 11 kwietnia 2012 r. II GSK 563/12, postanowienie z 17 października 2014 r. II GSK 1700/14, postanowienie z 3 kwietnia 2012 r. II GSK 522/12). Jednak na mocy art. 1 pkt 78 lit. x) ustawy z 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1010), do art. 90 ustawy o systemie oświaty dodano ust. 11 o treści: przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Regulacja ta zaczęła obowiązywać 1 stycznia 2017 r. i w podobnej postaci została zawarta w u.f.z.o., która w obecnym stanie prawnym reguluje zasadniczo kwestie związane z przyznawaniem szkołom, także niepublicznym (art. 26), dotacji oświatowych. Według obowiązującego od 1 stycznia 2018 r. art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które podlegają kontroli sądu administracyjnego. Przepis ten miał rozstrzygnąć istniejący od wielu lat spór w zakresie oceny charakteru prawnego czynności przyznania dotacji, a co za tym idzie rozsądzić, czy ewentualne spory powstałe na tej płaszczyźnie powinny rozstrzygać sądy powszechne czy administracyjne. Skarżąca zakwestionowała w przedmiotowej sprawie wysokość dotacji (uznając ją za zaniżoną), o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. (dla niepublicznej szkoły, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki), przekazanej jej w trybie art. 34 u.f.z.o. W ocenie Sądu zaskarżona czynność Prezydenta Miasta Chełm mieści się w dyspozycji art. 47 u.f.z.o. Zauważyć należy, iż wszystkie czynności podejmowane przez organ dotujący, który został wymieniony w przepisach art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a u.f.z.o., w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a u.f.z.o., stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. W początkowej części przepisu ustawodawca przywołał bowiem przepisy, które wymieniają organy dotujące, a w drugiej części określające rodzaj dotacji. Przepis art. 47 u.f.z.o. nie zawiera zaś ograniczenia czynności podejmowanych w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, które stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. Obejmuje on zatem swoim zakresem wszystkie określone w ustawie czynności, które podejmowane są w związku z ustaleniem wysokości i przekazaniem dotacji – dotacji, a nie czynności, wymienionych w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a u.f.z.o., a w związku z tym także te objęte przedmiotem niniejszej skargi, podjęte w oparciu o treść art. 34 u.f.z.o. Mimo wcześniejszych rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie (postanowienia odrzucające skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do ich rozpoznania), aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na dopuszczalność drogi sądowo administracyjnej w w/w obszarze. Podkreśla się, iż z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika jakiekolwiek ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji, a przepis ten nie stanowi, że czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są wyłącznie te, które realizowane są na podstawie przepisów w nim enumeratywnie wymienionych. Przepis ten w ogóle nie odnosi się do rodzajów czynności, poprzez ich określenie w poszczególnych artykułach u.f.z.o. NSA zwrócił przy tym uwagę, iż gdyby przyjąć, że tylko czynność określona w konkretnym artykule u.f.z.o. jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc może być przedmiotem skargi, przepis art. 47 u.f.z.o. określający te czynności w sposób ogólny były faktycznie zbiorem pustym. Z pewnością nie to było zamierzeniem ustawodawcy (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2020 r. I GSK 1414/20, wyrok NSA z 19 marca 2021 r., I GSK 1713/20). Zdaniem Sądu okoliczność, że w art. 47 u.f.z.o., nie wymienia się art. 34 ust. 1 u.f.z.o., nie świadczy, o tym, że uprawnionemu podmiotowi nie służy skarga do sądu administracyjnego na czynności w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji. W ocenie Sądu, przepis art. 34 u.f.z.o. ma charakter czysto techniczny związany z formą przekazania dotacji uprawnionemu podmiotowi oraz uszczegóławia sposób liczenia dotacji. Istotne jest zaś, że w art. 47 u.f.z.o., wymienia się art. 26 u.f.z.o., który jest podstawą dla przyznania stosownej dotacji oraz, że zaliczono czynności organu dotującego, podejmowane na podstawie tego przepisu, jako czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro Sąd uznał dopuszczalność przedmiotowej skargi koniecznym było w konsekwencji zbadanie terminowości jej wniesienia. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (a taką czynnością jest w rozpoznawanej sprawie czynność przekazania, czy też precyzyjniej – ustalenia kwoty dotacji w zaniżonej wysokości), wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Z kolei art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do odrzucenia skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia. Wyjątek od tej zasady wprowadza przepis art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę – taka sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Analiza akt sprawy, w szczególności potwierdzenia przelewów dotacji za kwiecień 2022 r. (k. 21-22) wykazała, iż w dniu 28 kwietnia 2022 r. przekazano środki finansowe na rachunek bankowy skarżącej. Wobec powyższego uznać należało, iż trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, licząc od dnia przekazania dotacji, jako dnia, w którym strona skarżąca dowiedziała się o podjęciu czynności objętej skargą, upłynął spółce z dniem 30 kwietnia 2022 r. (trzydziesty dzień wypadał w sobotę, więc zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a. jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy.) Tymczasem skarżąca wniosła skargę za pośrednictwem Prezydenta Miasta Chełm w dniu 31 maja 2022 r. (data wpływu do Kancelarii Ogólnej Urzędu Miasta Chełm), a zatem po upływie terminu do jej wniesienia. Mając na uwadze wskazanie przez stronę skarżącą, że dotację zgodnie z art. 34 u.f.z.o. organ ma obowiązek wypłacić do końca miesiąca, tj. w przedmiotowej sprawie do 30 kwietnia 2022 r., zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania, iż termin do wniesienia skargi w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji liczyć należałoby od ostatniego dnia na wypłacenie dotacji, czyli od 30 kwietnia 2022 r. Zdaniem Sądu powyższa interpretacja stałaby w sprzeczności z cytowanym art. 53 § 2 p.p.s.a., który wyraźnie określa początek biegu terminu do wniesienia skargi na dzień, w którym strona faktycznie dowiedziała się o podjęciu czynności, a tym dniem w przedmiotowej sprawie był dzień przekazania na rachunek bankowy skarżącej dotacji. Powyższą interpretację potwierdza NSA w postanowieniach: z dnia 6 maja 2021 r., I GZ 113/21, z dnia 19 marca 2021 r., I GZ 18/21, z dnia 14 stycznia 2021 r., I GZ 379/20, z dnia 8 kwietnia 2021 r., I GZ 217/21). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.