I SA/Lu 363/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ("organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania B. K. ("skarżąca") utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] w sprawie oznaczonej [...] [...]. Z uzasadnienia postanowienia i akt sprawy wnika, że pismem z [...] grudnia 2016 r. skierowanym do Dyrektora Izby Skarbowej w [...] skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] w sprawie znak: [...], mocą której jej mąż E. K. w związku z wystawionym tytułem wykonawczym [...] zobowiązany był do zapłaty zaległego podatku. W uzasadnieniu wniosku podała, że na podstawie tej decyzji prowadzona jest aktualnie egzekucja z jej majątku osobistego pomimo ustanowienia [...] września 2014 r. rozdzielności majątkowej. Zdaniem skarżącej decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż powinna odnosić skutki wyłącznie względem odrębnego majątku jej męża. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. Dyrektor Izby Skarbowej odmówił wszczęcia postępowania wyjaśniając, że "decyzja", w stosunku do której skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności jest w istocie sygnaturą odrębnego sądowego postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], w toku którego Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] zgłosił roszczenia na rzez Skarbu Państwa z tytułu wymagalnych od E. K. podatków wynikających ze złożonych przez niego deklaracji VAT za drugi i trzeci kwartał 2014 r., które to należności nie zostały zapłacone i wobec których Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] [...] grudnia 2014 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] Wyjaśniono, że wobec E. K. toczyło się sądowe postępowanie egzekucyjne pod sygnaturą [...] [...] w ramach którego dokonano zajęcia kilku nieruchomości, a w obwieszczeniu o ich licytacji Komornik Sądowy zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o przekazanie zestawienia podatków i danin publicznych względem tego podatnika, co organ ten uczynił pismem z [...] lutego 2015 r. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że w projekcie planu podziału kwoty uzyskanej z licytacji zgłoszone roszczenia częściowo zostały uwzględnione, natomiast jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2017 r. sygn. akt [...] zarzuty skarżącej i jej męża w stosunku do planu podziału kwoty uzyskanej ze sprzedaży zajętych nieruchomości przez komornik w sprawie [...] [...] zostały odrzucone. W podsumowaniu wskazano, że znak sprawy na który powołuje się skarżąca ([...]) jest sygnaturą sądowego postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec męża skarżącej, natomiast w obrocie prawnym nie istnieje decyzja organu podatkowego skierowana do skarżącej, co do której można byłoby wszcząć z urzędu lub na wniosek postępowanie o stwierdzenie jej nieważności w związku z czym odmówiono wszczęcia postępowania. Wnioskiem z [...] lutego 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca utrzymywała, że jest stroną w toczącym się postępowaniu o sygnaturze [...] [...] z wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego o uwzględnienie sumy uzyskanej z egzekucji z nieruchomości, przeprowadzoną przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, wyjaśniając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a.") i wskazując na przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oceniając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z [...] stycznia 2017 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wniosła o uchylnie zaskarżonego postanowienia i przyznanie jej prawa strony. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc dodatkowo okoliczność nieprzedstawienia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] administracyjnego tytułu wykonawczego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności nadaną przez Sąd Rejonowy w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez komornika sądowego W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w wydanym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. Nr 718, dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) dalej powoływana jako "Ordynacja podatkowa" (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, skarga podlega oddaleniu. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wskazanych przepisów doprowadziła do uznania, że zaskarżone postanowienie mimo błędnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu było postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, którego celem w zamyśle skarżącej było stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji podatkowej wydanej przez organ podatkowy pierwszej instancji, w oparciu o którą w przeświadczeniu skarżącej do jej majątku skierowana została egzekucja. Jako podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] nr [...] [...], przyjęto przepis art. 61 § 1 k.p.a. z argumentacją, że w obrocie prawnym nie istnieje wskazywana przez skarżącą ostateczna decyzja organu podatkowego, wobec której można byłoby wszcząć z urzędu lub na wniosek postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Kontrolując to rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności, weryfikacji należało poddać ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonego postanowienia. Z akt sprawy wynika, że pod sygnaturą [...] [...] prowadzone było przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] postępowanie egzekucyjne wobec męża skarżącej. W ramach tego postępowania dokonano zajęcia kilku nieruchomości, a w obwieszczeniu o ich licytacji Komornik Sądowy zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o przekazanie zestawienia podatków i danin publicznych względem tego podatnika, co organ ten uczynił pismem z [...] lutego 2015 r. (k. 19-23 akt adm.). Z akt sprawy wynika również, że zaległości te objęte były tytułem wykonawczym nr [...] wystawionym [...] grudnia 2014 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] na skutek niezapłacenia przez tegoż podatnika należności wynikających ze złożonych przez niego deklaracji VAT za drugi i trzeci kwartał 2014 r. (k. 1-5 akt adm.). Postępowanie egzekucyjne w tej sprawie zostało jednak przez organ umorzone postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...] marca 2016 r. z powodu bezskuteczności egzekucji (k. 17 akt adm.). Z dokonanych przez organy ustaleń nie wynika aby skarżąca była stroną postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez organ administracji podatkowej. Prawidłowo zatem ustaliły organy podatkowe, że postępowanie o sygn. akt [...] [...] jest odrębnym postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], natomiast w obrocie prawnym brak jest ostatecznej decyzji organu podatkowego. We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżąca jednoznacznie wskazała, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji podatkowej wydanej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] jako wydanej w okolicznościach stanowiących przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2, 4, 6 i 7 k.p.a. Warto przy tym nadmienić, że stwierdzanie nieważności decyzji ostatecznej jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych szczególnie ciężkimi wadami materialnoprawnymi. Jest więc oczywiste, iż warunkiem wszczęcia postępowania w tym kierunku jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji organu administracji, wobec której możliwe byłoby badanie przesłanek określonych w przepisach jako podstawy stwierdzenia nieważności. W przeciwnym razie zachodzi brak podstaw wszczęcia postępowania. W oparciu o poczynione ustalenia co do nie istnienia w obrocie prawnym wskazanej przez skarżącą decyzji podatkowej, które to ustalenia sąd uznaje co do zasady za prawidłowe, organy podatkowe podjęły rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, rozpoznając w istocie sprawę z zakresu prawa podatkowego, dla której właściwą podstawę prawną stanowił przepis art. 165a Ordynacji podatkowej . Należy jednak wskazać, że zagadnienie odmowy wszczęcia postępowania w obu tych ustawach uregulowane zostało w sposób tożsamy. Stosownie do przepisu art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Przepis art. 165a Ordynacji podatkowej stanowi: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Zestawienie treści tych norm prawnych potwierdza tożsamość regulacji w zakresie przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie sądu jednak w ustalonym stanie faktycznym sprawy, podstawą odmowy wszczęcia postępowania stanowił przepis art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył "decyzji" Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] w przedmiocie zobowiązania podatkowego, zaś do podatków stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej (art. 2 § 1 tej ustawy). Z przepisu tego (art. 165a Ordynacji podatkowej) wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, czyli nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 133 Ordynacji podatkowej do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1572/15). Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, nie mniej jednak w orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu wskazuje się, że chodzi o takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa (por. wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12; P. Przybysz Piotr, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII WKP 2017 , stan prawny: 5 czerwca 2017 r.). W realiach rozpoznawanej sprawy okolicznością, która w oczywisty sposób stanowiła przeszkodę do wszczęcia postępowania był brak w obrocie prawnym decyzji organu administracji, wobec której organ miałby badać istnienie przesłanek nieważności określonych w art. 247 Ordynacji podatkowej. Innymi słowy zachodzi tu przypadek oczywistej bezprzedmiotowości postępowania, która uzasadnia odmowę jego wszczęcia. Odnosząc się do argumentów powołanych w skardze należy stwierdzić, iż skarżąca upatrując przymiotu strony postępowania podatkowego, wskazuje w istocie na egzekucję prowadzoną przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] o sygn. [...] [...] – wobec jej małżonka. W ramach zaś tego postępowania kwestionuje plan podziału sumy uzyskanej z egzekucji z nieruchomości zakładający częściowe zaspokojenie zgłoszonych przez organ podatkowy roszczeń z tytułu zaległości podatkowych jej męża objętych tytułem wykonawczym nr [...] Sądowe postępowanie egzekucyjne jest elementem procedury rozpoznawania spraw cywilnych i tym samym wyłączone jest spod zakresu działania organów administracji publicznej, wobec czego zgłoszone przez skarżącą żądanie nie podlegało załatwieniu w trybie postępowania administracyjnego. Abstrahując od powyższego, nie można też uznać za trafne zapatrywania skarżącej co do posiadania statusu strony w postępowaniu egzekucyjnym, które jak ustaliły organy prowadzone było przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez ten organ wobec męża skarżącej wobec nie uiszczenia należności wynikających ze złożonych przez niego deklaracji podatkowych, jednakże wobec bezskuteczności egzekucji zostało umorzone postanowieniem tego organu z [...] marca 2016 r. (k. 17 akt adm.). Podsumowując wskazać należy, że mimo oparcia rozstrzygnięcia na niewłaściwej podstawie prawnej (art. 61a k.p.a. zamiast art. 165a Ordynacji podatkowej), odmowa wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności aktu określonego jako decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], była uzasadniona. Z poczynionych przez organy ustaleń wynika bowiem, że zaistniała przedmiotowa przesłanka tej odmowy w postaci braku decyzji wydanej przez ten organ. Wymaga podkreślenia, że w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności organ jest związany wskazanym przez stronę przedmiotem postępowania, albowiem jego rola w tym postępowaniu sprowadza się do badania istnienia przesłanek nieważności w odniesieniu do konkretnej decyzji lub postanowienia. Tak więc stwierdzenie nie istnienia w obrocie prawnym decyzji wskazanej we wniosku zasadniczo wyczerpywało zakres postępowania organu i uzasadniało podjęte rozstrzygnięcie. Nie mniej jednak w kontekście zarzutów skargi, za prawidłowe należy też uznać stanowisko organów, że skarżąca nie była stroną postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec jej męża przez organ administracji podatkowej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] Stosownie do przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd może uchylić akt wydany przez organ administracji jeżeli narusza on, bądź przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też narusza przepis prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Przyjęcie przez organ za podstawę wydanego postanowienia niewłaściwego przepisu prawa, nie daje podstawy do jego uchylenia, gdyż uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.