I SA/Lu 526/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Małysz, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca),, WSA Halina Chitrosz, Protokolant Referent stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych oddala skargę. I SA/Lu 526/10 UZASADNIENIE 1. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpoznaniu zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych / ZUS /, utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 31 października 2007 r. o zwrocie tytułów wykonawczych. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego otrzymał do realizacji tytuły wykonawcze wystawione w dniu 8 października 2007 r. przez ZUS / W12-79[...], W12-80[...], W12-81[...] /. Tytuły wykonawcze obejmowały należność pieniężną T. M. z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Tytułom wykonawczym Dyrektor Oddziału ZUS nadał klauzulę o skierowaniu do egzekucji. Naczelnik Urzędu Skarbowego z odwołaniem do art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10, art. 19 § 4 i art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / Dz.U. 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm. – u.p.e.a. /, § 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm. – rozporządzenie z 22 listopada 2001 r. / stanął na stanowisku, że skoro Dyrektor Oddziału ZUS nie wszczął postępowania egzekucyjnego, to przekazane tytuły podlegały zwrotowi. Dyrektor Izby Skarbowej podzielił stanowisko, argumentację Naczelnika Urzędu Skarbowego. Z zestawienia art. 26 § 4 u.p.e.a. z § 6 ust. 5 rozporządzenia 22 listopada 2001 r. wyprowadził stanowisko, zgodnie z którym Dyrektor Oddziału ZUS zobligowany jest do wszczęcia egzekucji. Argumentował, że dopiero po wykorzystaniu przyznanych ustawą uprawnień, gdy egzekucja okaże się w całości lub w części bezskuteczna, Dyrektor Oddziału ZUS może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia egzekucji. Dyrektor Oddziału ZUS zaopatrzył tytuły wykonawcze w klauzulę o skierowaniu do egzekucji, ale nie podjął żadnych działań zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego. Nadanie tytułom wykonawczym klauzuli o skierowaniu do egzekucji obligowało ten organ do wszczęcia i prowadzenia egzekucji. W aktach brak jest jakichkolwiek dowodów uzasadniających zawartą w tytułach wykonawczych informację o braku praw majątkowych pozwalających prowadzić egzekucję Dyrektorowi Oddziału ZUS. Unormowanie § 6 ust 3 rozporządzenia z 22 listopada 2001 r. / powołane w zażaleniu / ma zastosowanie do innego stanu faktycznego. 2. Wierzyciel złożył skargę na ostateczne postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji. Uzasadniał, że wierzyciel będący organem egzekucyjnym nie zna żadnego majątku, do którego mógłby skierować egzekucję. Dlatego jej wszczęcie przez organ będący wierzycielem byłoby nieuzasadnione, powodujące przewlekłość. W takim przypadku tytuły wykonawcze kieruje się do organu egzekucyjnego, na terenie którego znajduje się majątek zobowiązanej na podstawie § 6 ust. 3 rozporządzenia z 22 listopada 2001 r. W sprawie nie ma zastosowania § 6 ust. 5 tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. to Naczelnik Urzędu Skarbowego ma obowiązek doręczyć zobowiązanej tytuły wykonawcze. 3. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, argumenty, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. 4. Sąd pierwszej instancji wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie I SA/Lu 70/08 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z argumentacją, że zostały wydane z naruszeniem art. 29 § 2 u.p.e.a. Motywował, że organ egzekucyjny, który otrzymał tytuł wykonawczy może nie przystąpić do egzekucji i zwrócić wierzycielowi tytuł wykonawczy tylko w dwóch przypadkach: gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. Żadna z tych przesłanek w sprawie nie wystąpiła, stąd bezpodstawnie zastosowano art. 29 § 2 u.p.e.a. Zawarta w tytułach wykonawczych klauzula Dyrektora Oddziału ZUS o skierowaniu do egzekucji nie mogła przesądzać o ich wadliwości. W świetle art. 29 u.p.e.a. nie ma znaczenia okoliczność czy ZUS, będący wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, prawidłowo wykonał swoje obowiązki. Tryb postępowania wierzyciela należności pieniężnych będącego organem egzekucyjnym, przy podejmowaniu czynności mających na celu zastosowanie środków egzekucyjnych określają przepisy u.p.e.a. oraz przepisy rozporządzenia z 22 listopada 2001 r. Wykonanie tych przepisów gwarantować ma prawidłowość i terminowość kierowania do organu egzekucyjnego wniosków egzekucyjnych i tytułów wykonawczych. Jednakże w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było postanowienie o zwrocie tytułów wykonawczych, wydane na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a., a żaden z tych przepisów nie dawał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego podstaw do oceny prawidłowości czynności dokonanych przez Dyrektora Oddziału ZUS. 5. Dyrektor Izby Skarbowej w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. - p.u.s.a. /, art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - p.p.s.a. / przez wadliwe wykonanie funkcji kontroli działalności administracji publicznej. Zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny, że organ odwoławczy naruszył art. 27 § 1 i § 2 i art. 29 § 2 u.p.e.a.. podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło, a tym samym nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy naruszył art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt. 10 u.p.e.a. przyjmując, że przepis ten nie daje podstaw do zwrotu tytułu wykonawczego, bowiem zaopatrzenie tytułów wykonawczych w klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu do egzekucji nie jest czynnością formalno-teczniczną ograniczającą się do przystawiania pieczęci, ale nadając klauzulę o skierowaniu do egzekucji wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym ma obowiązek wynikający z art. 26 § 4 u.p.e.a. do wszczęcia i prowadzenie egzekucji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że art. 26 § 4 i § 5 u.p.e.a. w związku z § 6 ust. 5 rozporządzenia z 22 listopada 2001 r. nie dopuszcza, aby organ egzekucyjny mógł przekazać tytuły wykonawcze do realizacji naczelnikowi urzędu skarbowego dopiero wówczas, gdy w wyniku podjęcia postępowania egzekucyjnego we własnym zakresie i wykorzystaniu przyznanych mu uprawnień, w tym środków egzekucyjnych, prowadzona egzekucja okaże się bezskuteczna, podczas gdy w ocenie organu odwoławczego wierzyciel będący wyspecjalizowanym organem egzekucyjnym miał nie tylko uprawnienie, ale obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego i był zobowiązany do wykazania, że podjęte przez niego czynności egzekucyjne w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego okazały się bezskuteczne. 6. Sąd drugiej instancji / kasacyjny / prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie II FSK 1544/08 uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny przyjął za usprawiedliwione i oparte na uzasadnionych podstawach zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Argumentował, że trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 26 § 4 i 5, art. 27 § 1 pkt 10 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rezultacie ponownego rozpoznania spawy zważył, co następuje: 7. Stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa Sądu kasacyjnego. 8. Sąd kasacyjny w sprawie II FSK 1544/08 wskazał, że Sąd pierwszej instancji pominął w ocenie mających zastosowanie w sprawie przepisów, iż wierzyciel / Dyrektor Oddziału ZUS / jest równocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do samodzielnego stosowania wskazanych w ustawie środków egzekucyjnych. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie istniała podstawa do zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. Sąd kasacyjny przypomniał szczególne uprawnienia przysługujące Dyrektorowi Oddziału ZUS w zakresie egzekucji świadczeń pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Zgodnie z art. 19 § 1 u.p.e.a. naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Wśród kategorii podmiotów uprawnionych do stosowania niektórych środków egzekucyjnych w art. 19 § 4 u.p.e.a. wskazany został dyrektor oddziału ZUS. Przepis art. 19 u.p.e.a. w brzmieniu nadanym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw / Dz. U. Nr 125, poz. 1368 / wprowadził istotne zmiany w stosunku do stanu prawnego dotychczasowego. Przede wszystkim w drodze ustawowej określono inne organy egzekucyjne niż naczelnicy urzędów skarbowych i organy samorządu terytorialnego. Ponadto w stosunku do dotychczasowych zasad organy te stały się organami egzekucyjnymi, a nie jak dotychczas wierzycielami upoważnionymi do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych. Zatem w stanie prawnym obowiązującym od dnia 30 listopada 2001 r. organy egzekucyjne w zakresie świadczeń pieniężnych można podzielić na organy o właściwości ogólnej / naczelnicy urzędów skarbowych / i organy o właściwości szczególnej / wyspecjalizowane /. Do tej drugiej grupy stosownie do art. 19 § 4 zaliczony został dyrektor oddziału ZUS. Oznacza to, że organy te pełnią funkcję organów egzekucyjnych w określonych dziedzinach / np. dyrektor oddziału ZUS tylko w zakresie egzekucji dotyczącej składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne /. Nie zmienia to jednak oceny, że dyrektor oddziału ZUS w zakresie przyznanej mu właściwości rzeczowej jest organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 1a pkt 7 u.p.e.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na uprawnienia i obowiązki dyrektora oddziału ZUS jako organu egzekucyjnego w zakresie egzekucji świadczeń pieniężnych wskazanych w art. 19 § 4 u.p.e.a. W tym zakresie mieści się obowiązek wszczęcia egzekucji administracyjnej na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego / art. 26 § 1 u.p.e.a. / oraz stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie / art. 7 § 1 w związku z art. 19 § 4 u.p.e.a. /. Wobec tego, że w zakresie przyznanych mu uprawnień dyrektor oddziału ZUS jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego / art. 26 § 4 u.p.e.a. /. Jak trafnie zauważono w skardze kasacyjnej dopiero jeżeli egzekucja prowadzona w tym ograniczonym zakresie okazała się w całości lub w części bezskuteczna wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym kieruje niezwłocznie tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego / organu egzekucyjnego o właściwości ogólnej / celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego / art. 6 § 2 u.p.e.a. w związku z § 6 ust. 5 rozporządzenia z 22 listopada 2001 r. /. Przyznanie szczególnych uprawnień wyspecjalizowanego organu egzekucyjnego dyrektorowi oddziału ZUS oznacza, że nie może uchylić się od przyznanych mu kompetencji w zakresie prowadzenia egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych i przyjmowania wyłącznie roli wierzyciela uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego do naczelnika urzędu skarbowego / art. 19 § 1 w związku z art. 26 § 1 u.p.e.a./. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Oddziału ZUS wystąpił wyłącznie jako wierzyciel. Ograniczył się bowiem do wystawienia tytułu wykonawczego i pomimo nadania klauzuli o skierowaniu tytułu do egzekucji / art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. / przesłał tytuł wykonawczy naczelnikowi urzędu skarbowego. W takiej sytuacji organ egzekucyjny o właściwości ogólnej trafnie uznał, iż w sprawie wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym z pominięciem przysługujących mu uprawnień nie przystąpił do zastosowania środków egzekucyjnych przysługujących mu na podstawie art. 19 § 4 u.p.e.a. Zatem przesłany tytuł wykonawczy "przedwcześnie" skierowany organowi egzekucyjnemu wymienionemu w art. 19 § 1 u.p.e.a. zasadnie zwrócono wierzycielowi celem przystąpienia z urzędu do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego / art. 26 § 4 i art. 19 § 4 u.p.e.a. /. Podstawę do tego typu postępowania stanowiły trafnie wskazane w skardze kasacyjnej art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. oraz § 6 ust. 5 rozporządzenia z 22 listopada 2001 r. W sprawie nie wskazywano na istnienie okoliczności, o których mowa w § 6 ust. 3 tego rozporządzenia, tj. uniemożliwiających prowadzenie egzekucji przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym. Zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi / art. 29 § 2 u.p.e.a. / oznacza w tym wypadku skierowanie tego tytułu do egzekucji administracyjnej przez tego wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym w zakresie przysługujących mu uprawnień. Sąd kasacyjny zważył, że przedstawione zagadnienie nie jest jednolicie oceniane w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie dopuszczalności zastosowania trybu określonego w art. 29 § 2 u.p.e.a./ III SA/Gl 626/08, II FSK 1782/07, II FSK 1932/07, II FSK 1175/08 /. Sąd kasacyjny w rozpoznawanej sprawie podzielił pogląd wyrażony m.in. w wyroku w sprawie II FSK 1175/08, zgodnie z którym organ egzekucyjny na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. był uprawniony do zwrotu wierzycielowi przesłanego tytułu wykonawczego. Z przedstawionych powodów Sąd kasacyjny nie zaaprobował odmiennej oceny, przyjętej w wyroku Sądu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu kasacyjnego zaaprobowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji powodowałoby, że z naruszeniem obowiązujących zasad wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym mógłby uchylić się od realizacji nałożonego na niego obowiązku prowadzenia egzekucji. Wobec tego Sąd kasacyjny uznał, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania / art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 29 § 2, art. 27 § 1 pkt 10 i art. 26 § 4 i § 5 u.p.e.a. /. 9. Za tym wiążącym stanowiskiem prawnym Sądu kasacyjnego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. 10. Z tych względów niezasadna skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 przy zastosowaniu art. 190 p.p.s.a.