I SA/Lu 63/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wiesława Achrymowicz po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. F. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wypłaty dotacji oświatowej za grudzień 2021 r. w zakresie dopuszczalności skargi postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić A. F. kwotę 200 zł (dwieście złotych) zapłaconą z tytułu wpisu od skargi. A. F. (skarżąca) złożyła skargę na czynność Prezydenta Miasta (organ), która polegała wyłącznie na przekazaniu na jej rzecz dotacji oświatowej w części przypadającej na grudzień 2021 r. Skarżąca określiła zaskarżoną czynność organu jako przyznanie, ustalenie wysokości i wypłatę dotacji oświatowej za grudzień 2021 r. Argumentowała przy tym, że organ wypłacił jej dotację oświatową dotycząca grudnia 2021 r. w zaniżonej wysokości. Zdaniem skarżącej, organ w sposób nieuprawniony pominął jedno dziecko z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, które faktycznie było objęte opieką i edukacją w ramach zajęć prowadzonych w przedszkolu. W podstawie prawnej prezentowanego stanowiska skarżąca nawiązała do art. 17 ust. 3, art. 34 ust. 1, ust. 2, art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2021.1930 ze zm. - u.f.z.o.) w związku z art. 7, art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm.). Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że w pierwszej kolejności wystąpiła o sądową kontrolę legalności opisanej czynności organu z ostrożności procesowej, aby w rezultacie prawomocnego odrzucenia skargi skutecznie wystąpić na drogę postępowania cywilnego. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że przyznanie, ustalenie wysokości i wypłata dotacji oświatowej stanowią odrębne czynności i tylko czynność "ustalenia dotacji" podlega zaskarżeniu do sądu zgodnie z art. 47 u.f.z.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, gdyż w realiach niniejszej sprawy przedmiot zaskarżenia oraz żądania formułowane przez skarżącą na jego tle nie należą do właściwości sądu administracyjnego. W myśl art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 - P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Następnie według art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto stosownie do art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W sytuacji, w której przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem art. 3 § 2 i § 2a P.p.s.a. ani szczególnym rozwiązaniem przyjętym w innej ustawie, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy. Za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw władzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej i charakteryzują się między innymi jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (...), ZNSA 2006/2/18-19). W orzecznictwie sądowym podkreśla się również, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (czyli już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008/5/51). W realiach analizowanej sprawy skarżąca w istocie domagała się od organu uzyskania dodatkowej kwoty dotacji oświatowej za grudzień 2021 r. Skarga była reakcją na przekazanie przez organ określonej kwoty środków pieniężnych z tytułu dotacji oświatowej za wymieniony miesiąc 2021 r. Treść tej czynności organu - ściśle rzecz biorąc - polegała wyłącznie na przekazaniu środków pieniężnych na wskazany rachunek bankowy, według wyliczenia wcześniej przyjętego przez organ. Była to zatem operacja księgowa i finansowa ze strony organu. W ten sposób organ uzewnętrznił w stosunku do skarżącej jako adresata tej czynności tylko wysokość przekazanej kwoty, ale nie przesłanki faktyczne i prawne jej wyliczenia. Czynność przelewu środków finansowych nie skonkretyzowała prawa skarżącej do uzyskania dotacji oświatowej w określonej wysokości w odniesieniu do grudnia 2021 r. ani od strony faktów, ani prawa. Ponadto, co równie istotne, skarżąca nie kwestionuje w skardze kwoty dotacji już przekazanej przez organ za grudzień 2021 r. Chce natomiast doprowadzić do uzyskania od organu wyższej kwoty dotacji za ten miesiąc i poszukuje w tym celu właściwej drogi prawnej. Zdaniem sądu, w przedstawionych okolicznościach sama czynność wypłaty dotacji za określony miesiąc dotowanego roku, dokonywana stosownie do art. 34 ust. 1, ust. 2 u.f.z.o., sprowadzająca się jedynie do operacji księgowej i finansowej ze strony organu, pozostaje poza zakresem art. 3 § 2 P.p.s.a. Po pierwsze - polega ona wyłącznie na przekazaniu dotacji z rachunku bankowego organu na rachunek bankowy beneficjenta. W związku z tym ma ona charakter techniczny. Treść składająca się na przelew środków pieniężnych nie konkretyzuje uprawnienia beneficjenta do uzyskania dotacji oświatowej w określonej wysokości za poszczególny miesiąc dotowanego roku z punktu widzenia faktów i prawa, nie określa mechanizmu kalkulacji wypłacanej co miesiąc części dotacji. Przy przekazywaniu środków przelewem na rachunek bankowy organ nie uzewnętrznia w stosunku do beneficjenta kryteriów faktycznych i prawnych kalkulacji przelewanej wielkości. W tym stanie rzeczy ani skarżąca, ani następnie sąd nie znają faktycznej i prawnej argumentacji organu, która doprowadziła do wyliczenia przekazanej kwoty. Skarżąca oraz sąd mogą jedynie czynić założenia w tym zakresie i z tych założeń wyprowadzać wnioski co do tego, w jaki sposób i z jakich powodów organ wyliczył przekazaną kwotę. Rzecz jednak w tym, że sądowa kontrola legalności - także w przypadku czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - ma bazować na konkretnych ustaleniach organu, na konkretnym sposobie zastosowania przez organ przepisów prawa, uzewnętrznionych przez organ w podejmowanej władczej czynności. W następstwie sąd nie ma możliwości skontrolowania legalności przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy kalkulacji wypłaconej dotacji oświatowej za grudzień 2021 r. czy to w granicach skargi, czy to poza granicami skargi, bo tych informacji organ nie uzewnętrznił wobec skarżącej jako beneficjenta dotacji oświatowej przy dokonywaniu przelewu środków finansowych. Po drugie - ustawa o finansowaniu zadań oświatowych zobowiązuje organ do comiesięcznej wypłaty dotacji oświatowej, ale nie nakłada na organ obowiązku podejmowania czynności w postaci władczego wykazania beneficjentowi dlaczego przekazuje taką a nie inną kwotę dotacji oświatowej za dany miesiąc dotowanego roku, w jaki sposób i z jakim uzasadnieniem faktycznym i prawnym wyliczył jej wysokość. Zatem na organie nie spoczywa ustawowy obowiązek sukcesywnego podejmowania czynności w przedmiocie władczego kształtowania uprawnienia beneficjenta dotacji oświatowej do uzyskania konkretnej kwoty środków finansowych w odniesieniu do każdego poszczególnego miesiąca dotowanego roku, która podlegałaby zaskarżeniu i kontroli sądowej. Ustawodawca nie wymaga od organu sukcesywnego władczego uzewnętrzniania w stosunku do beneficjenta, w jaki sposób - w świetle faktów i prawa - ukształtował uprawnienie do uzyskania miesięcznej transzy dotacji oświatowej. Oznacza to, że sporu o wysokość kwoty dotacji oświatowej należnej beneficjentowi za poszczególny miesiąc dotowanego roku organ nie rozstrzyga w sposób władczy mocą czynności kształtującej uprawnienie beneficjenta dotacji. Po trzecie zaś i równie ważne - istota żądania skarżącej sprowadza się do sporu o wysokość dotacji niewypłaconej za grudzień 2021 r. Skarżąca nie kwestionuje zasadności kwoty dotychczas wypłaconej jej przez organ. Tym samym - ściśle rzecz biorąc - skarżąca nie kwestionuje czynności organu, polegającej na przekazaniu na jej rzecz środków finansowych, nawet jeśli miałaby być to kwota zaniżona. Tak więc skarżąca nie oczekuje od sądu zastosowania art. 146 § 1 P.p.s.a. i stwierdzenia bezskuteczności dokonanej przez organ wypłaty środków pieniężnych na potrzeby realizowania ustawowych zadań oświatowych. Oznaczałoby to w konsekwencji obowiązek zwrotu już wypłaconych środków. Natomiast skarżąca domaga się od organu wypłaty różnicy między - w jej przekonaniu - prawidłową wysokością dotacji należnej za grudzień 2021 r. a kwotą dotychczas wypłaconą. Ta różnica nie była przedmiotem władczej czynności organu z zakresu administracji publicznej, kształtującej sytuację prawną skarżącej, bo przelew środków ze swej istoty takich treści nie zawierał. W tych okolicznościach skarżąca oczekuje nie tyle zakwestionowania legalności dokonanej przez organ czynności w postaci wypłaty środków finansowych, co chce uzyskać orzeczenie sądu nakładające na organ obowiązek wypłaty jeszcze dodatkowych środków finansowych. Z tego punktu widzenia rozważanie stosowania art. 146 § 1 P.p.s.a. przez sąd pozostaje nieadekwatne do istoty sporu wyznaczonej przez treść interesu prawnego skarżącej. W świetle powyższego sąd ocenia, że czynność organu, polegająca na faktycznej wypłacie dotacji oświatowej za dany miesiąc dotowanego roku, jest wyłącznie technicznym rezultatem uprzedniej kalkulacji wypłacanej kwoty, dokonywanej przez organ w ramach jego wewnętrznej struktury. Czynność przekazania, wypłaty dotacji nie zastępuje potrzeby rozpatrzenia sprawy poprzez dokonanie ustaleń faktycznych i zastosowanie przepisów prawa, prowadzących do wyliczenia prawidłowej wysokości dotacji przypadającej za dany miesiąc dotowanego roku, w tym przypadku za grudzień 2021 r. W następstwie czynność wypłaty dotacji oświatowej za poszczególny miesiąc dotowanego roku nie może być przedmiotem kontroli sądu. W zaistniałej sytuacji sąd nie ma bowiem przesłanek faktycznych i prawnych niezbędnych do formułowania uzasadnionej oceny czy organ przy wyliczeniu miesięcznej transzy dotacji oświatowej popełnił jakikolwiek błąd, ewentualnie czy jest to błąd, o którym mówi skarżąca, czy też zupełnie inny, czy dotyczy on stanu faktycznego, czy prawnego. Czym innym jest czynność wypłaty, przekazania kwoty dotacji oświatowej za dany miesiąc dotowanego roku w wysokości przyjętej przez organ, a czym innym rekonstrukcja przesłanek faktycznych i prawnych, prowadzących w efekcie do wyliczenia prawidłowej wysokości dotacji przypadającej beneficjentowi za dany miesiąc dotowanego roku. W podsumowaniu powyższych rozważań można powiedzieć, że przedmiot zaskarżenia oraz żądania formułowane w skardze są nieadekwatne do przedmiotu i reguł sprawowania sądowej kontroli legalności, która ze swej prawnej istoty nie może przesądzić czy i ewentualnie jaka kwota dotacji oświatowej przypadała skarżącej za grudzień 2021 r. Art. 47 u.f.z.o., który stanowi o tym, że czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji stanowią czynności z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy bowiem odnosić wyłącznie do tych czynności, do podejmowania których zobowiązują organ dotujący przepisy u.f.z.o. Natomiast przepisy tej ustawy nie zobowiązują organu dotującego do comiesięcznego ustalania wysokości przekazywanej dotacji oświatowej władczą czynnością, kształtującą uprawnienia beneficjenta. Analizowany przepis nie uzasadnia również traktowania comiesięcznych przelewów środków finansowych jako czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem treść przelewów zawiera w sobie tylko informację o tym kto, jaką kwotę, na czyją rzecz i z jakiego tytułu przelewa. Natomiast nie określa przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przekazujący środki. Nie kształtuje władczo uprawnień adresata tych środków. Językowe znaczenie tekstu nie jest jedyną i bezwzględną granicą wykładni (por. przykładowo Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. K 25/99, OTK 2000/5/141). Wykładnia prawa nie może ograniczać się tylko do sensu słów użytych w interpretowanym przepisie. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna prowadzić do pominięcia wykładni systemowej i funkcjonalnej. Może okazać się, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy po skonfrontowaniu z innymi przepisami czy celem regulacji. Jeśli na tym tle powstają istotne rozbieżności albo takiej spójności nie da się odnaleźć, wówczas wnioski narzucone przez wykładnię językową powinny zostać skorelowane z tymi, jakie z kolei wynikają z wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. W takich przypadkach przyjmuje się zaistnienie potrzeby harmonizowania kontekstów. Jednym z najmocniejszych argumentów, świadczących o poprawności interpretacji przepisów prawa jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa, funkcjonalna w powiązaniu dają zgodny wynik. W każdej sytuacji, w której istnieje podejrzenie, że wynik tylko wykładni językowej może okazać się co najmniej nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni systemowej, funkcjonalnej powinna być rozważana w kontekście dyrektywy potwierdzania czy harmonizowania różnych kontekstów interpretacyjnych (por. szerzej L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 71 i nast.; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291; sprawy sygn.: II FPS 8/10, I FPS 5/07, III CZP 8/07, III CZP 9/07, I KZP 6/07, II FSK 1885/07, II FSK 976/08, II FSK 1319/08, II FSK 1553/08 - system elektroniczny LEX, strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymaga przy tym zaznaczenia, że żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym i funkcjonalnym, stanowi element całości usystematyzowanej według treści (poziomo), według miejsca w hierarchii aktów normatywnych (pionowo). Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego, do przepisów zawartych w innych ustawach, kontekst konstytucyjny, zadania przypisane określonej instytucji prawa (mechanizmy wykładni przepisów prawa określane jako argumentum a rubrica oraz argument z konsekwencji, por. szerzej L. Morawski, op. cit., s. 152 i nast., s. 168 i nast.). Zdaniem sądu, zapatrywanie prawne przyjęte w niniejszej sprawie realizuje powyższe dyrektywy interpretacyjne. Uwzględnia treść art. 34 ust. 1, ust. 2, art. 47 u.f.z.o. oraz systemowe powiązania tych przepisów z ustawowymi regułami przewidzianymi dla sprawowania sądowej kontroli legalności działalności administracji publicznej. Powyższe argumenty, w ocenie sądu, prowadzą do konstatacji, że samo przekazanie dotacji oświatowej za grudzień 2021 r. nie może być uznane za władcze ukształtowanie uprawnień skarżącej do uzyskania dotacji oświatowej w wysokości zgodnej z faktami i prawem, w warunkach określonych w art. 47 u.f.z.o. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Tym samym sąd wpisuje się w orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyjaśniono, że sama wypłata kwoty dotacji oświatowej za dany miesiąc nie jest czynnością z art. 47 u.f.z.o. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie kształtuje władczo uprawnienia beneficjenta dotacji do uzyskania określonej kwoty dotacji oświatowej (por. przykładowo sprawy sygn.: I GSK 453/19, I GSK 2008/19, I GSK 2128/19, I GSK 2129/19, I GSK 2213/19, I GSK 31-34/20, I GSK 629/20 - wszystkie wymienione orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla ścisłości sąd zauważa, że w przedstawionych aktach znajduje się pismo organu z 17 listopada 2021 r., w którym organ nie wyraził zgody na odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów. Pismo to nie zawiera żadnej informacji odnośnie do możliwości wystąpienia ze skargą do sądu bądź o braku takiego uprawnienia. Jednak skarżąca nie zaskarżyła czynności organu, polegającej na niewyrażeniu takiej zgody. Przedmiot analizowanej skargi skarżąca wyraźnie wyznaczyła jako przyznanie, ustalenie wysokości i wypłatę dotacji oświatowej w części za grudzień 2021 r., co z kolei wyznaczyło granice, w jakich sąd był uprawniony analizować obowiązujący stan prawny. Z powodów omówionych wyżej sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, § 3 P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie skarżącej wpisu od skargi uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.