I SA/Lu 631/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz E. G. [...] zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. E. G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] maja 2016 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., którą to organ odmówił skarżącej umorzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało nadane za pokwitowaniem doręczenia, w placówce operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), to jest w placówce InPost Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie. W dniu [...] kwietnia 2016 r. powyższa przesyłka została zwrócona nadawcy z adnotacją o jej dwukrotnym awizowaniu i zwrocie wobec jej niepodjęcia w terminie, a w dniu [...] kwietnia 2016 r. do Urzędu Celnego w [...] wpłynął formularz zwrotnego potwierdzenia odbioru z adnotacją wskazującą, że przesyłkę pozostawiono w dniu [...] marca 2016 r. na okres 14 dni do dyspozycji adresata w POK InPost w [...] ul. [...]. Natomiast zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w tej placówce wraz z informacją o możliwości jej odbioru umieszczono w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata i awizowano powtórnie w dniu [...] marca 2016 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. skierowanym do Naczelnika Urzędu Celnego w [...] skarżąca wniosła o ponowne przesłanie wydanej decyzji na wskazany przez nią adres z uwagi na niedoręczenie przesyłki i nieotrzymanie zawiadomienia z numerem nadawczym przesyłki, którego to zawiadomienia listonosz nie wrzucił do skrzynki pocztowej. W odpowiedzi na pismo skarżącej organ celny I instancji przesłał jej kserokopię decyzji i kserokopię koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Z akt sprawy wynika, że przesyłka ta została skarżącej doręczona w dniu [...] kwietnia 2016 r. W dniu [...] maja 2016 r. do Urzędu Celnego w [...] wpłynęło odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2016 r., które wraz z aktami sprawy zostało przekazane organowi odwoławczemu ze wskazaniem, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Obowiązany jest on zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie zgodnie z treścią art. 129 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej K.p.a. Dalej organ wskazał, że przesyłka zawierająca wydaną decyzję była awizowana dwukrotnie w dniu [...] marca 2016 r. i w dniu [...] marca 2016 r., a następnie zwrócona nadawcy w dniu [...] kwietnia 2016 r. wobec jej niepodjęcia w terminie. W ocenie organu odwoławczego, decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w [...] została doręczona stronie w trybie określonym w art. 44 K.p.a. w dniu [...] marca 2016 r., w związku z czym ustanowiony przepisem art. 129 § 2 K.p.a. czternastodniowy termin na wniesienie odwołania od decyzji upłynął z dniem [...] kwietnia 2016 r. Odwołanie to zostało nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu [...] maja 2016 r., wobec czego Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Od tego postanowienia skarżąca wniosła skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając organowi nieuwzględnienie całokształtu okoliczności w rozpatrywanej sprawie, wskazując jednocześnie na wadliwe doręczenie wydanej decyzji administracyjnej przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Celnej, wnosząc o jej oddalenie, odwołał się do swojej dotychczasowej argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zasadą jest, że doręczenie pisma następuje do rąk adresata w mieszkaniu lub miejscu pracy. Możliwe jest także doręczenie w lokalu organu administracji publicznej, a w razie niemożności doręczenia pisma we wskazany wcześniej sposób bądź w razie koniecznej potrzeby, pismo doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 1 - 3 K.p.a.). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Dopiero w razie niemożności dokonania doręczenia w powyższy sposób przepisy art. 44 § 1 - 4 K.p.a. przewidują możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego. W takim przypadku w razie doręczania pisma z posłużeniem się operatorem pocztowym (tak jak miało to miejsce w badanej sprawie), operator pocztowy przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. W przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy, osobę upoważnioną lub organ, składa się pismo na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe (co w rozpatrywanej sprawie jest bardzo istotne), na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 1 i 2 K.p.a). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, na jaki pozostawiono pismo w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy. Pismo pozostawia się wówczas w aktach sprawy. Przepis art. 44 § 4 K.p.a. konstruuje fikcję prawną doręczenia, z której wynika domniemanie skuteczności doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 § 1 - 4 K.p.a, mimo że jest oczywiste, że pismo nie dotarło fizycznie do rąk adresata w terminie określonym w art. 44 § 1 K.p.a. Doręczenie dokonane w omawianym trybie stwarza domniemanie prawne skutecznego doręczenia pisma oparte na założeniu, że strona mogła zapoznać się z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczyniła, to nastąpiło to z przyczyn zawinionych lub niezawinionych leżących po jej stronie. Domniemanie prawne doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia jest niewzruszalne w tym sensie, że nie można skutecznie wykazywać, że treść pisma nie dotarła do wiadomości adresata. Jest to bowiem przewidywany i dopuszczalny skutek zastosowania tej instytucji. Jednak następstwa tak skonstruowanego domniemania prawnego mogą być bardzo dotkliwe dla strony, szczególnie w sytuacjach kiedy strona nie dowie się o treści pisma w terminie umożliwiającym jej skuteczne działanie prawne. W związku z tym dopuszczalne jest obalenie domniemania doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji doręczenia, przez wykazanie, że przepis art. 44 K.p.a. nie powinien być zastosowany z braku przesłanek, ponieważ możliwe było zastosowanie sposobów doręczenia pisma określonych w art. 42 albo w art. 43 K.p.a. Ponadto nawet jeżeli byłyby przesłanki zastosowania doręczenia zastępczego, to możliwe jest obalenie domniemania skuteczności takiego doręczenia, jeżeli okaże się, że samo zastosowanie art. 44 K.p.a. było wadliwe przez nieprzestrzeganie poszczególnych wymogów procedury doręczenia zastępczego. W związku z dotkliwością skutków doręczenia zastępczego zasady stosowania tej instytucji powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie jakiemukolwiek z wymogów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że organ administracji publicznej nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem konstrukcji fikcji prawnej doręczenia na podstawie art. 44 § 4 K.p.a. Odnosząc te rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że prawidłowość doręczenia skarżącej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. może budzić wątpliwości ze względu na okoliczności, których nie dostrzegł i w związku z tym nie rozważył Dyrektor Izby Celnej. Treść zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu pierwszej instancji rozpatrywana w powiązaniu z treścią pisma skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016 r. adresowanego do Naczelnika Urzędu Celnego w [...] mogą wskazywać na wadliwość doręczenia wydanej decyzji, choć tego nie przesądzają. W związku tym okoliczności wynikające z tych dokumentów wymagały rozważenia przez organ odwoławczy wydający zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy nie zauważył bowiem, że skarżąca w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. nie tylko wnosiła o ponowne przesłanie decyzji organu pierwszej instancji, ale także informowała, że nie mogła odebrać przesyłki na poczcie (prawdopodobnie błędnie uważając, że organ posłużył się jako operatorem Pocztą Polską S.A.), ponieważ listonosz nie wrzucił zawiadomienia z numerem nadawczym do skrzynki pocztowej. Z tak sformułowanego pisma zdaje się wynikać istotna dla organu informacja, że skarżąca pod adresem doręczenia dysponowała oddawczą skrzynką pocztową. Informacja ta jest istotna, ponieważ z treści adnotacji doręczyciela InPost Sp. z o.o. wynika wyraźnie, że zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w punkcie obsługi klienta umieszczono w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, a nie w oddawczej skrzynce pocztowej. Gdyby okazało się, że doręczyciel pozostawił zawiadomienie w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, w sytuacji kiedy pod adresem doręczenia byłaby oddawcza skrzynka pocztowa, to wówczas w żadnym razie nie można byłoby uznać, że procedura doręczenia zastępczego została wykonana prawidłowo, a co za tym idzie organ nie mógłby uznać, że nastąpiło doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia. Rzecz bowiem w tym, że według art. 44 § 2 K.p.a. umieszczenie w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma może mieć miejsce wyłącznie, gdy nie jest możliwe umieszczenie tego zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej. Oczywistym, choć nie wyłącznym, przykładem takiej niemożności jest brak u adresata oddawczej skrzynki pocztowej, mimo prawnego obowiązku jej posiadania. W rozpoznawanej sprawie, jeżeli w piśmie skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016 r., nie dotyczącym w ogóle zagadnienia, czy skarżąca posiadała skrzynkę pocztową, niejako ubocznie pojawiła się informacja, że taką skrzynkę mogła posiadać, to organ mając informację, że zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki umieszczono w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, powinien wyjaśnić prawidłowość doręczenia decyzji, weryfikując w pierwszej kolejności informację dotyczącą oddawczej skrzynki pocztowej. Zaniechanie tego nastąpiło z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., a w rezultacie także art. 44 § 1 - 4 K.p.a. oraz art. 134 i art. 129 § 2 K.p.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 406/13, SIP Lex 1557342, że organ dokonujący oceny zachowania warunków doręczenia zastępczego pisma w odniesieniu do konkretnej przesyłki nie powinien mieć wątpliwości, co do zachowania tych warunków przez podmiot dokonujący doręczenia. Podkreślić wypada, że ocena ta dokonywana jest w pierwszej kolejności w oparciu o informacje w dokumencie potwierdzenia odbioru przesyłki (lub adnotacje na kopercie), które powinny odzwierciedlać okoliczności związane z próbą doręczenia pisma i podjęte przez podmiot doręczający czynności. Jeżeli jednak z innych okoliczności wynika, że informacja doręczyciela może w rzeczywistości wskazywać na nieprawidłowość w doręczeniu, to te okoliczności powinny być wyjaśnione i odpowiednio ocenione. W rozpoznawanej sprawie tą istotną okolicznością jest obojętna dla zasadniczej treści pisma skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016 r. informacja o posiadaniu przez nią oddawczej skrzynki pocztowej. Podzielić należy także pogląd wyrażony w wyroku WSA Warszawie z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 470/16, SIP Lex nr 2113665, że z art. 44 K.p.a. wynika uzależnienie skuteczności doręczania zastępczego pism od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. W ocenie sądu w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione czy zostały spełnione bezwzględne wymogi określone w przepisie art. 44 § 2 K.p.a, bowiem w pierwszej kolejności zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru powinno zostać umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej, a dopiero gdy nie jest to możliwe na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Przedmiotowa regulacja w ocenie sądu jest logiczna oraz zgodna z doświadczeniem życiowym, ponieważ pozostawienie zawiadomienia w pierwszej kolejności w drzwiach mieszkania lub w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - niesie nieuzasadnione ryzyko niedoręczenia przesyłki z uwagi na wystawienie takiego zawiadomienia na działalnie czynników zewnętrznych. Takie ryzyko można dopuścić tylko w sytuacji, kiedy adresat zaniechał obowiązkowego zainstalowania oddawczej skrzynki pocztowej. Jak zauważył WSA w Opolu w wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r. w sprawie II SA/Op 221/16, SIP Lex 2086483 adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie organ powinien wyjaśnić, czy doręczający miał podstawę do pozostawienia zawiadomienia o przesyłce w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, biorąc pod uwagę informację o oddawczej skrzynce pocztowej zawartą w piśmie skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016 r. W pierwszej kolejności weryfikacji powinna podlegać prawdziwość tej informacji na dzień próby doręczenia decyzji. Jedynie ustalenie, że skarżąca, mimo informacji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., w rzeczywistości nie posiadała pod adresem doręczenia oddawczej skrzynki pocztowej, pozwoli organowi odwoławczemu uznać skuteczność fikcji prawnej doręczenia i stwierdzić wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. W przeciwnym razie dalsze postępowanie obydwu organów determinuje okoliczność, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. doręczono skarżącej kserokopię decyzji, a nie jej oryginał. W takiej sytuacji w dalszym postępowaniu organy powinny uwzględnić, że z art. 109 § 1 K.p.a. wynika wprost, iż stronom doręcza się decyzję, a nie jej odpis czy kopię. Przez doręczenie decyzji należy zatem rozumieć doręczenie jej oryginału. Każdy egzemplarz decyzji, która zostaje doręczona stronom, musi być podpisany przez osobę lub osoby upoważnione do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. Nie ma w związku z tym podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie doręczyć tylko kopię lub odpis decyzji. Stanowisko takie jest dominujące w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. postanowienie NSA z dnia 27 października 1998 r. w sprawie II SA/Gd 1618/96, SIP Lex nr 44208, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., w sprawie I OSK 782/10, SIP Lex nr 9520600, wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie II OSK 2321/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie II SA/Wr 219/11, SIP Lex nr 994063, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 691/11, SIP Lex nr 1156090, J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 12 wydanie Wyd. C. H. Beck 2012, str. 447; A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, teza 3 do art. 109 K.p.a., A. Skóra, glosa do wyroku SN z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie III RN 135/03, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa Nr 1-2/2005, str. 31-38 i wymienione w tej glosie piśmiennictwo). Doręczenie decyzji stanowi o jej wprowadzeniu do obrotu prawnego. Wprawdzie przyjmuje się, że decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej wydania, czyli sporządzenia i podpisania, to jednak wszystkie skutki prawne związane z istnieniem decyzji w obrocie prawnym decyzja wywołuje dopiero z chwilą doręczenia. Wynika powyższe z określonej w art. 110 K.p.a. reguły dotyczącej stabilizacji treści decyzji. Według tego przepisu organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Doręczenie kopii lub odpisu decyzji powoduje, że doręczenie jest bezskuteczne i decyzja taka nie wchodzi do obrotu prawnego. Skutkiem tego jest niedopuszczalność odwołania ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia, ale także konieczność prawidłowego doręczenie decyzji i rozpoczęcie biegu terminu do złożenia odwołania od daty tego prawidłowego doręczenia egzemplarza decyzji na prawach oryginału. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.